Дело № 33а-1185/2022, апелляция

№ 2а-3430/2021 (33а-1185/2022) судья Илларионова А.А.

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

17 мая 2022 г. город Тула

Судебная коллегия по административным делам Тульского областного суда
в составе:

председательствующего Назарова В.В.,

судей Голомидовой И.В., Мельничук О.В.,

при секретаре Головиновой О.О.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе административного ответчика Управления по транспорту и дорожному хозяйству администрации города Тулы на решение Центрального районного суда г. Тулы от 25 ноября 2021 г. по делу по административному исковому заявлению прокурора г. Тулы, действующего в интересах неопределенного круга лиц, к Управлению по транспорту и дорожному хозяйству администрации г. Тулы о признании бездействия незаконным, обязании обустроить остановочные пункты заездными карманами.

Заслушав доклад судьи Голомидовой И.В., судебная коллегия

установила:

прокурор города Тулы обратился в суд с вышеуказанным административным исковым заявлением к Управлению по транспорту и дорожному хозяйству администрации г. Тулы (далее также Управление), указав в обоснование заявленных требований на то, что прокуратурой г. Тулы проведена проверка исполнения законодательства о безопасности дорожного движения, по результатам которой в рамках проведения мероприятий по контролю за содержанием улично-дорожной сети г. Тулы установлено отсутствие заездных карманов на остановочных пунктах "..." по адресу: "..."; "..." по адресу: "..."; "..." по адресу: "...".

Полагая, что уполномоченным и обязанным лицом по осуществлению мероприятий по обустройству остановочных пунктов на вышеназванных участках дорог местного значения – Управлением, не исполняются обязанности по надлежащему содержанию муниципального имущества, не обеспечивается безопасность дорожного движения, что нарушает права лиц на безопасность дорожного движения и создает неблагоприятные условия для населения, прокурор просил признать незаконным бездействие Управления в обустройстве остановочных пунктов, и провести мероприятия по обустройству остановочных пунктов "..." по адресу: "..."; "..." по адресу: "..."; "..." по адресу: "...", а именно оборудовать заездными «карманами» в течение 12 месяцев со дня вступления судебного решения в законную силу.

Решением Центрального районного суда г. Тулы от 25 ноября 2021 г. постановлено:

административные исковые требования прокурора г. Тулы удовлетворить, признать незаконным бездействие Управления по транспорту и дорожному хозяйству администрации г. Тулы, выразившееся в не обустройстве остановочных пунктов "..." по адресу: "..."; "..." по адресу: "..."; "..." по адресу: "...";

обязать Управление по транспорту и дорожному хозяйству администрации г. Тулы в течение 12 месяцев со дня вступления решения суда в законную силу устранить нарушения и провести мероприятия по обустройству остановочных пунктов "..." по адресу: "..."; "..." по адресу: "..."; "..." по адресу: "...", а именно оборудовать заездными «карманами».

В апелляционной жалобе административный ответчик Управление просит решение суда отменить как незаконное и необоснованное, постановленное судом с нарушением материального и процессуального права.

В соответствии со ст. 150 КАС РФ судебная коллегия рассмотрела административное дело по апелляционной жалобе в отсутствие извещенных о времени и месте судебного заседания надлежащим образом и не просивших об отложении судебного разбирательства представителей заинтересованных лиц.

Изучив материалы дела, выслушав объяснения помощника прокурора г. Тулы Кондрашову А.А., представителя административного ответчика Управления по доверенности Демкину О.Г., пояснения специалиста "...", обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, исследовав в порядке ст. 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации представленные в суд апелляционной инстанции новые доказательства, судебная коллегия приходит к выводу о том, что постановленное по делу судебное решение не может быть признано законным и обоснованным.

В соответствии с положениями Федерального закона от 17 января 1992 года №2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации органами местного самоуправления входит в предмет прокурорского надзора.

В силу ч. 1 ст. 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Согласно ч. 1 ст. 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Как следует из материалов дела, на автодорогах "..." и по "..." обустроены остановочные пункты "..." по адресу: "..."; "..." по адресу: "..."; "..." по адресу: "...", в отношении которых заявлены административные исковые требования.

Удовлетворяя заявленные требования, суд исходил из того, что непринятие Управлением по транспорту и дорожному хозяйству администрации г. Тулы как органом местного самоуправления мер по обустройству вышепоименованных остановочных пунктов заездными «карманами» в соответствии с ГОСТ Р 52766-2007 свидетельствует о невыполнении органом местного самоуправления обязанности, вытекающей из статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации», положений Федеральных законов от 10.12.1995 № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения», от 29.12.2017 № 443-ФЗ «Об организации дорожного движения в Российской Федерации» и от 08.11.2007 № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации».

Отношения, возникающие в связи с использованием автомобильных дорог и осуществлением дорожной деятельности в Российской Федерации, регулируются Федеральным законом от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 257-ФЗ).

Статьей 3 названного закона определено, что автомобильная дорога - объект транспортной инфраструктуры, предназначенный для движения транспортных средств и включающий в себя земельные участки в границах полосы отвода автомобильной дороги и расположенные на них или под ними конструктивные элементы (дорожное полотно, дорожное покрытие и подобные элементы);

- дорожная деятельность - деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог;

- ремонт автомобильной дороги - комплекс работ по восстановлению транспортно-эксплуатационных характеристик автомобильной дороги, при выполнении которых не затрагиваются конструктивные и иные характеристики надежности и безопасности автомобильной дороги;

- содержание автомобильной дороги - комплекс работ по поддержанию надлежащего технического состояния автомобильной дороги, оценке ее технического состояния, а также по организации и обеспечению безопасности дорожного движения.

Автомобильные дороги могут находиться в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной собственности, а также в собственности физических или юридических лиц. К собственности городского округа относятся автомобильные дороги общего и необщего пользования в границах городского округа, за исключением автомобильных дорог федерального, регионального или межмуниципального значения, частных автомобильных дорог (части 1 и 9 статьи 6 Федерального закона № 257-ФЗ).

Частью 3 статьи 15 этого же закона предусмотрено, что осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения обеспечивается уполномоченными органами местного самоуправления.

В соответствии с пунктом 5 части 1 статьи 14, пунктом 5 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», частью 1 статьи 13 Федерального закона № 257-ФЗ к полномочиям органов местного самоуправления в том числе городских округов в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности относятся осуществление муниципального контроля за обеспечением сохранности автомобильных дорог местного значения, установление порядка осуществления муниципального контроля за обеспечением сохранности автомобильных дорог местного значения, утверждение перечня автомобильных дорог общего пользования местного значения, перечня автомобильных дорог необщего пользования местного значения, осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения, утверждение нормативов финансовых затрат на капитальный ремонт, ремонт, содержание автомобильных дорог местного значения и правил расчета размера ассигнований местного бюджета на указанные цели, осуществление иных полномочий, отнесенных законодательством Российской Федерации к полномочиям органов местного самоуправления.

Владельцем автомобильных дорог признается местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наряду с другими субъектами, указанными в пункте 7 статьи 3 Федерального закона № 257-ФЗ.

С учетом положений статей 34 и 37 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местная администрация является постоянно действующим исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления муниципального образования, наделенным уставом полномочиями по решению вопросов местного значения, входит в структуру органов местного самоуправления наряду с другими органами и выборными должностными лицами местного самоуправления, предусмотренными уставом муниципального образования и обладающими собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Согласно статье 1 Устава муниципального образования г. Тула (далее также – Устав) муниципальное образование г. Тула является городским округом.

В силу подпункта 5 пункта 1 статьи 16 Устава к вопросам местного значения муниципального образования, в числе прочих относятся дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах муниципального образования и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах муниципального образования, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

На основании пункта 3 части 1 статьи 16 Устава владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности муниципального образования, отнесены к вопросам местного значения муниципального образования г. Тула.

Таким образом, федеральный законодатель возложил обязанность осуществления дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения и обеспечения безопасности дорожного движения на них, включая ремонт и их содержание, на местную администрацию (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) как на орган местного самоуправления.

В силу пункта 3 части 1 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов, муниципальных округов, городских округов, городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов вправе создавать муниципальные предприятия и учреждения.

Аналогичные полномочия в силу пункта 3 части 1 статьи 17 Устава предоставлены муниципальному образованию г. Тула.

В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Уставом г. Тулы, решением Тульской городской Думы от 23.11.2016 № 31/795 утверждено Положение об управлении по транспорту и дорожному хозяйству администрации города Тулы (далее также – Положение).

В соответствии с пунктом 1.1 данного Положения, Управление является муниципальным казенным учреждением, отраслевым (функциональным) органом администрации города Тулы, проводящим политику в области транспорта и дорожного хозяйства, мероприятий по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом по муниципальным маршрутам.

Одной из задач Управления является осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения в границах муниципального образования город Тула и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), организация дорожного движения (пункт 2.1 Положения).

В целях выполнения возложенных на него задач Управление осуществляет, в том числе, мероприятия по обеспечению безопасности дорожного движения, разработку первоочередных мер, направленных на устранение причин и условий совершения дорожно-транспортных происшествий на автомобильных дорогах местного значения, в том числе на объектах улично-дорожной сети, в границах муниципального образования город Тула при осуществлении дорожной деятельности, включая принятие решений о временных ограничении или прекращении движения транспортных средств на автомобильных дорогах местного значения в границах городского округа в целях обеспечения безопасности дорожного движения, и участие в осуществлении мероприятий по предупреждению детского дорожно-транспортного травматизма на территории муниципального образования город Тула; выполнение иных функций и полномочий, отнесенных к задачам управления, на основании поручений главы администрации города Тулы (пункт 3.1 Положения).

Управление имеет право осуществлять иные права в соответствии с федеральными законами, нормативными правовыми актами Российской Федерации, Тульской области, муниципальными правовыми актами муниципального образования город Тула, отнесенные к полномочиям органов местного самоуправления в сфере осуществления дорожной деятельности и обеспечения безопасности дорожного движения в границах муниципального образования город Тула; выступать истцом и ответчиком в судебных органах в соответствии с действующим законодательством (пункты 4.2, 4.1.8 Положения).

Между тем Управление, являясь юридическим лицом, осуществляет функции и полномочия учредителя и собственника муниципального имущества в отношении подведомственных муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с муниципальными правовыми актами.

Источниками финансирования расходов Управления по его содержанию являются средства бюджета муниципального образования город Тула. Финансирование расходов осуществляется в пределах лимитов бюджетных обязательств.

Управление осуществляет права владения, пользования имуществом и средствами в порядке и на условиях, установленных законодательством, настоящим Положением.

На основании частей 1, 4 статьи 53 Устава, полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Тульской области наделена администрация муниципального образования город Тула (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), которая обладает правами юридического лица.

Администрация муниципального образования город Тула наделяется полномочиями, в том числе, по управлению и распоряжению муниципальным имуществом, находящимся в муниципальной собственности в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и Тульской области, а также правовыми актами Тульской городской Думы (пункт 6 части 2 статьи 53 Устава), а также осуществляет функции и полномочия учредителя в отношении муниципальных предприятий и учреждений (часть 3 статьи 25 Устава).

В соответствии с пунктом 1.1 Положения, Управление по транспорту и дорожному хозяйству администрации города Тулы является муниципальным казенным учреждением.

На основании пункта 3 части 1 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 17 Устава финансовое обеспечение деятельности муниципальных казенных учреждений осуществляет муниципальное образование г. Тула.

В соответствии с пунктом 3 части 2 статьи 53 Устава разработка проекта бюджета муниципального образования, обеспечение исполнения бюджета муниципального образования, подготовка отчета об исполнении бюджета муниципального образования отнесены к полномочиям администрации муниципального образования г. Тула.

В настоящем административном деле прокурором заявлены, помимо требований о признании незаконным бездействия Управления, выразившегося в необорудовании автомобильных дорог элементами обустройства, также требования о проведении мероприятий по обустройству остановочных пунктов заездными «карманами».

В соответствии с подпунктом «в» подпункта 4 пункта 4 Классификации работ по капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог, которая предназначена для использования при планировании объемов дорожных работ, в том числе при их проектировании и формировании программ дорожных работ на краткосрочный и среднесрочный периоды, утвержденной приказом Минтранса России от 16 ноября 2012 г. № 402, к комплексу работ капитального ремонта относятся работы по устройству недостающих остановочных и посадочных площадок и автопавильонов на автобусных остановках, тротуаров, туалетов, площадок для остановки или стоянки автомобилей с обустройством для отдыха участников движения, смотровыми ямами или эстакадами, с оборудованием знаками и ограждениями.

На основании изложенного, исходя из оснований заявленных требований и предмета спора, суд первой инстанции должен был рассмотреть вопрос о привлечении к участию в деле администрации города Тулы в качестве административного ответчика или административного соответчика.

Однако этого районным судом сделано не было.

Следовательно, суд не выполнил предписания статьи 41 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, предусматривающей процессуальное соучастие в случае рассмотрения административно-публичного спора, предметом которого являются обязанности нескольких лиц, а также указывающей на необходимость привлечения в качестве административного соответчика лица, не обозначенного в качестве такового административным истцом, без участия которого невозможно рассмотреть административное дело (пункт 1 части 2, часть 5 названной статьи).

Согласно пункта 4 части 1 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в случае принятия судом решения о правах и обязанностях лиц, не привлеченных к участию в административном деле, решение суда первой инстанции подлежит безусловной отмене.

В таком случае в силу пункта 3 статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения апелляционных жалобы, представления суд апелляционной инстанции вправе отменить решение суда и направить административное дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Учитывая изложенное, на основании пункта 3 статьи 309, пункта 4 части 1 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации постановленное по делу решение подлежит отмене, а дело – направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

При таких обстоятельствах, иные доводы апелляционной жалобы, направленные на переоценку выводов суда первой инстанции при рассмотрении дела по существу, а также указывающие на допущенные судом процессуальные нарушения, не имеют существенного правового значения для рассмотрения вопроса о законности и обоснованности постановленного по административному делу и подлежащего отмене судебного акта.

При новом рассмотрении суду первой инстанции в соответствии с частью 1 статьи 178 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации надлежит правильно определить предмет спора, состав участвующих в деле лиц в соответствии с требованиями главы 4 настоящего Кодекса, с учетом особенностей, установленных частью 2 статьи 221 данного Кодекса, а также выяснить имеющие значение для административного дела обстоятельства согласно ч. 9 ст. 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в том числе, о возможности обустройства остановочных пунктов в соответствии с установленными правилами, стандартами, техническими нормами и другими нормативными документами.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 308, 309, 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Центрального районного суда г. Тулы от 25 ноября 2021 г. отменить и направить административное дело на новое рассмотрение в тот же суд.

В соответствии с частью 2 статьи 318, частью 1 статьи 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации кассационная жалоба (представление) может быть подана в Первый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий

Судьи