Дело № 33-7723/2019, апелляция

Судья Лихоман В.П. Дело № 33-7723/2019

26RS0029-01-2019-003841-17

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

г. Ставрополь 08 октября 2019 года

Судебная коллегия по гражданским делам Ставропольского краевого суда в составе:

председательствующего судьи Дубинина А.И.,

судей Турлаева В.Н., Дробиной М. Л.,

при секретаре судебного заседания Ахтырской С. Н.,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по апелляционной жалобе администрации <адрес>, поданной полномочным представителем по доверенности ФИО1, на решение Пятигорского городского суда <адрес> от ДД.ММ.ГГГГ по исковому заявлению заместителя прокурора <адрес> в интересах неопределенного круга лиц к администрации <адрес>, МУ «Управление образования администрации <адрес>», муниципальному бюджетному детскому образовательному учреждению детскому саду № «Ласточка» о признании бездействия незаконным, возложении обязанностей совершить определённые действия,

заслушав доклад судьи Турлаева В.Н.,

установила:

Заместитель прокурора <адрес> в защиту интересов неопределённого круга лиц обратился в суд с вышеуказанным иском к администрации <адрес>, МУ «Управление образования администрации <адрес>», муниципальному бюджетному детскому образовательному учреждению детскому саду № «Ласточка», в обоснование которого указал, что во исполнение задания Генеральной прокуратуры Российской Федерации в связи с трагическими событиями, произошедшими ДД.ММ.ГГГГ в Керченском политехническом колледже, проведена проверка соблюдения законодательства об образовании, о противодействии терроризму и о пожарной безопасности в образовательных организациях <адрес>.

В ходе проведенной проверки были выявлены нарушения указанного законодательства в деятельности МБДОУ детский сад № «Ласточка».

Как предусмотрено постановлением Правительства РФ от ДД.ММ.ГГГГ № «Об утверждении требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий) Министерства образования и науки Российской Федерации и объектов (территорий), относящихся к сфере деятельности Министерства образования и науки Российской Федерации, и формы паспорта безопасности этих объектов (территорий)» воспрепятствование неправомерному проникновению на объекты (территории) и пресечение попыток совершения террористических актов на объектах (территориях) достигается посредством обеспечения круглосуточной охраны объектов (территорий) путём привлечения сотрудников охранных организаций и оснащения объектов (территорий) инженерно-техническими средствами и системами охраны.

В отношении объектов (территорий) второй категории опасности дополнительно осуществляется обеспечение охраны объектов территорий сотрудниками частных охранных организаций или подразделениями ведомственной охраны федеральных органов исполнительной власти, имеющих право на создание ведомственной охраны.

Указывает, что в МБОУ детский сад № «Ласточка» охрана осуществляется сторожем. Выявленные нарушения свидетельствуют о ненадлежащем финансировании органами местного самоуправления и образовательными организациями мероприятий, в том числе и при обеспечении охраны образовательных организаций.

В 2019 году в адрес администрации <адрес> вносилось представление об устранении выявленных нарушений, которое было удовлетворено, однако необходимые меры по обеспечению учреждения круглосуточной охраной объекта путем привлечения сотрудников охранных организаций за счет средств местного бюджета до настоящего времени не приняты.

Истец просил суд: признать бездействие администрации <адрес> и МБДОУ детский сад № «Ласточка» в части неустранения нарушений требований пп. «г» п. 18, пп. «е» п. 20, п. 23 Постановления № по необеспечению МБДОУ детский сад № «Ласточка» круглосуточной физической охраной объекта (территории) путем привлечения сотрудников охранных организаций за счет средств местного бюджета незаконным; возложить на администрацию <адрес> обязанность в срок до ДД.ММ.ГГГГ обеспечить выделение необходимого дополнительного целевого финансирования в МУ «Управление образования администрации <адрес>» для заключения МБДОУ детский зад № «Ласточка» договора об осуществлении круглосуточной физической охраны объекта (территории) путем привлечения сотрудников охранных организаций; возложить на МУ «Управление образования администрации <адрес>» обязанность не позднее 1 месяца с момента поступления бюджетных средств распределить их целевым назначением МБДОУ детский сад № «Ласточка»; обязать МБДОУ детский сад № «Ласточка» 24 в течение 1 месяца с момента поступления бюджетных денежных средств заключить договор об организации круглосуточной физической охраны объектов (территорий) путем привлечения сотрудников охранных организаций.

Обжалуемым решением Пятигорского городского суда <адрес> от ДД.ММ.ГГГГ исковые требования заместителя прокурора <адрес> в интересах неопределенного круга лиц к администрации <адрес>, МУ «Управление образования администрации <адрес>», МБДОУ детский сад № «Ласточка» о признании бездействия незаконным, возложении обязанностей совершить определённые действия удовлетворены частично.

Суд признал незаконным бездействие администрации <адрес> в части неустранения нарушений требований пп. «г» п. 18, пп. «е» п. 20, п. 23 постановления Правительства Российской Федерации от ДД.ММ.ГГГГ №, выразившихся в необеспечении муниципального дошкольного образовательного учреждения детский сад № «Ласточка» круглосуточной физической охраной объекта (территории) путем привлечения сотрудник охранных организаций за счет средств местного бюджета.

Возложил на администрацию <адрес> обязанность в срок до конца 2019 года обеспечить выделение необходимого дополнительного целевого финансирования в муниципальное учреждение «Управление образования администрации <адрес>» для заключения муниципальным бюджетным дошкольным образовательным учреждением детский сад № «Ласточка» <адрес>, расположенным по адресу: <адрес>, договора об осуществлении круглосуточной физической охраны объекта (территории) путем привлечения сотрудников охранных организаций.

Возложил на муниципальное учреждение «Управление образования администрации <адрес>» обязанность не позднее 1 месяца с момента поступления бюджетных средств распределить их целевым назначением муниципальному бюджетному дошкольному образовательному учреждению детский сад № «Ласточка» <адрес>.

Обязал муниципальное бюджетное дошкольное образовательное учреждение детский сад № «Ласточка» <адрес> в течение 3 месяцев с момента поступления бюджетных денежных средств заключить договор об организации круглосуточной физической охраны объектов (территорий) путем привлечения сотрудников охранных организаций.

В удовлетворении искового требования о признании незаконным бездействия муниципального бюджетного дошкольного образовательного учреждения детский сад № «Ласточка» <адрес>, в части не устранения нарушений требований пп. «г» п. 18, пп. «е» п. 20, п. 23 постановления Правительства Российской Федерации от ДД.ММ.ГГГГ №, отказал.

Не согласившись с решением суда, администрация <адрес>, в лице полномочного представителя по доверенности ФИО1, подала апелляционную жалобу, в которой просит решение суда отменить, принять новое решение об отказе в удовлетворении исковых требований.

В обоснование доводов указывает, что заместитель прокурора не имеет оснований выдвигать требования к ответчику, эти требования должно выдвигать другое лицо. В иске не указаны конкретные лица, чьи права нарушены, не приведено обстоятельств, указывающих на причины, которые бы препятствовали указанным лицам самостоятельно обратиться за защитой нарушенных прав. Заявляя исковые требования, прокуратура возлагает на суд обязанность вмешаться в деятельность органов местного самоуправления по исполнению установленных полномочий, что является недопустимым. Заключение договора с частным охранным предприятием за счет внебюджетных средств не является нарушением закона. Истцом не подтвержден факт бездействия администрации <адрес>.

В письменных возражениях относительно доводов апелляционной жалобы помощник прокурора <адрес> ФИО5 просила решение суда оставить без изменений, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о месте и времени судебного заседания суда апелляционной инстанции, не явились. В силу положений ст.167 ГПК РФ судебная коллегия полагает возможным рассмотрение дела в отсутствие неявившхся лиц.

Исследовав материалы гражданского дела, обсудив доводы, изложенные в апелляционной жалобе, заслушав прокурора ФИО6, полагавшего, что доводы апелляционной жалобы на являются основанием для отмены состоявшегося по делу судебного решения, проверив законность и обоснованность обжалуемого решения суда в пределах доводов апелляционной жалобы, судебная коллегия оснований для отмены решения суда не нашла.

В соответствии с п. 2 ч. 3 ст. 28 Федерального закона Российской Федерации от ДД.ММ.ГГГГ N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" к компетенции образовательного учреждения относятся материально-техническое обеспечение образовательной деятельности, оборудование - помещений в соответствии с государственными и местными нормами и требованиями.

В силу с п. 2 ч. 6 ст. 28 Закона, образовательная организация обязана создавать безопасные условия обучения, воспитания обучающихся, присмотра и ухода за обучающимися, их содержания в соответствии с установленными нормами, обеспечивающими жизнь и здоровье обучающихся, работников образовательной организации.

Согласно п. 8 ч. 1 ст. 41 Закона, охрана здоровья обучающихся включает в себя обеспечение безопасности обучающихся во время пребывания в организации, осуществляющей образовательную деятельность.

В соответствии с п. п. 1, 7 ст. 2 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ N 35-ФЗ "О противодействии терроризму" одним из принципов противодействия терроризму в Российской Федерации являются обеспечение и защита основных прав и свобод человека и гражданина, приоритет мер предупреждения терроризма.

Согласно требованиям п. 1 ч. 13 ст. 30 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" для обеспечения защиты от несанкционированного вторжения в здания и сооружения необходимо соблюдение следующих требований: в зданиях с большим количеством посетителей, а также в зданиях образовательных, медицинских, банковских учреждений, на объектах транспортной инфраструктуры должны быть предусмотрены меры, направленные на уменьшение возможности криминальных проявлений и их последствий.

В соответствии с п. 17 Постановления Правительства от ДД.ММ.ГГГГ N 1235 "Об утверждении требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий) Министерства образования и науки Российской Федерации и объектов (территорий), относящихся к сфере деятельности Министерства образования и науки Российской Федерации, и формы паспорта безопасности этих объектов (территорий)" антитеррористическая защищенность объектов (территорий) независимо от их категории опасности обеспечивается путем осуществления комплекса мер, направленных, в том числе, на воспрепятствование неправомерному проникновению на объекты (территории).

В силу п. 18 названного Постановления Правительства РФ, воспрепятствование неправомерному проникновению на объекты (территории) достигается посредством:

а) разработки и реализации комплекса мер по выявлению, предупреждению и устранению причин неправомерного проникновения на объекты (территории), локализации и нейтрализации последствий их проявления;

б) организации и обеспечения пропускного и внутриобъектного режимов, контроля их функционирования;

в) своевременного выявления, предупреждения и пресечения действий лиц, направленных на совершение террористического акта;

г) обеспечения охраны объектов (территорий) путем привлечения сотрудников охранных организаций и оснащения объектов (территорий) инженерно-техническими средствами и системами охраны и т.д.

Из материалов дела следует, что прокуратурой <адрес>, во исполнение задания Генеральной прокуратуры Российской Федерации в связи с трагическими событиями, произошедшими ДД.ММ.ГГГГ в Керченском политехническом колледже, проведена проверка соблюдения законодательства об образовании, о противодействии терроризму и о пожарной безопасности в образовательных организациях <адрес>.

Как показала проверка, органами местного самоуправления образовательными организациями не в полном объеме соблюдаются требования федерального законодательства в части обеспечения безопасных условий для обучающихся в общеобразовательных учреждениях, законодательства об антитеррористической защищенности общеобразвательных учреждений и законодательства о пожарной безопасности.

Так, муниципальное бюджетное дошкольное образовательное учреждение детский сад № «Ласточка» <адрес>, расположенное по адресу: <адрес>, не обеспечено круглосуточной охраной путем привлечения сотрудников охранных организаций.

Судом установлено и подтверждено сторонами, что физическую охрану учреждения в дневное время осуществляет вахтёр, в ночное время – сторож. Профессиональная физическая охрана в учреждении отсутствует, что является нарушением приведённых выше норм действующего законодательства, и может создать угрозу жизни и здоровью воспитанников и работников, не позволяет обеспечить постоянный контроль, предупреждение террористических актов и чрезвычайных ситуаций на территории МБДОУ детский сад № «Ласточка».

В адрес главы города-курорта Пятигорска прокурором внесено представление об устранении выявленных в ходе проведения проверки нарушений, которое было рассмотрено с участием главы <адрес> и было удовлетворено, при этом, до настоящего момента муниципальным общеобразовательным учреждениями города и органами местного самоуправления не приняты должные меры по обеспечению Учреждения круглосуточной охраной объекта (территории) путем привлечения сотрудников охранных организаций за счет средств местного бюджета, на которое дан ответ о том, что на требуемые мероприятия по устранению выявленных нарушений необходимо дополнительное финансирование.

Факт обращения ответчиками за дополнительным финансированием подтверждается письмами администрации <адрес> в адрес заместителя председателя <адрес>, губернатора <адрес> за 2017-2019 годы о необходимости выделения затрат в области образования на охрану, пожарную безопасность; письма МУ «Управления образования администрации <адрес>» в адрес главы <адрес> за 2017-2018 годы с просьбой выделения денежных средств, в том числе, на охрану, соблюдение требований пожарной безопасности по отрасли образования; письма МБДОУ детский сад № «Ласточка» в адрес МУ «Управление образования администрации <адрес>» за 2018-2019 годы с указанием на необходимость выделения финансирования для охраны учреждения.

Суд первой инстанции, частично удовлетворяя исковые требования, пришел к выводу о том, что не было представлено надлежащих доказательств тому, что администрацией <адрес>, с учётом вступления в законную силу Постановления № с ДД.ММ.ГГГГ, выделялись хоть какие-либо денежные средства в образовательные учреждения по требуемым направлениям и строкам расхода, поскольку у администрации <адрес> имелась реальная возможность учесть при утверждении бюджета на 2018 и 2019 годы потребности образовательных учреждений хоть в какой-то мере, необходимой для улучшения ситуации с обеспечением учреждений профессиональной охраной.

Доводы апелляционной жалобы стороны ответчика о том, что прокурор не обосновал свое право на обращение в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, несостоятельны и не являются основанием к отмене решения, так как основаны на ошибочном толковании норм действующего законодательства.

В соответствии с частью 1 статьи 45 ГПК РФ прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд. Указанное ограничение не распространяется на заявление прокурора, основанием для которого является обращение к нему граждан о защите нарушенных или оспариваемых социальных прав, свобод и законных интересов в сфере трудовых (служебных) отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений; защиты семьи, материнства, отцовства и детства; социальной защиты, включая социальное обеспечение; обеспечения права на жилище в государственном и муниципальном жилищных фондах; охраны здоровья, включая медицинскую помощь; обеспечения права на благоприятную окружающую среду; образования.

Таким образом, положения части 1 статьи 45 ГПК РФ во взаимосвязи с положениями статей 26, 27 и 35 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ № «О прокуратуре Российской Федерации» не предполагают возможность произвольного решения прокурором вопроса об обращении в суд с заявлением в защиту прав, свобод и интересов граждан, - такое решение принимается им по результатам всесторонней проверки обращения гражданина.

Часть 1 статьи 45 ГПК РФ предоставляет прокурору необходимые процессуальные гарантии реализации данного полномочия, закрепляя его право на обращение в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан в установленных названной статьей случаях.

Европейским Судом по правам человека указывалось, что сторонами гражданского разбирательства являются истец и ответчик, имеющие равные права, включая право на юридическую помощь. Поддержка прокуратурой одной из сторон, несомненно, может быть оправданной при определенных обстоятельствах, например, для защиты прав уязвимых групп - детей, инвалидов и так далее, - которые считаются неспособными защитить свои интересы самостоятельно, или когда данным нарушением затронуты многие граждане, или если требуют защиты государственные интересы (пункт 35 Постановления Европейского Суда по правам человека от ДД.ММ.ГГГГ по делу «Менчинская (Menchinskaya) против Российской Федерации»).

Статья 1 (пункт 1) Гражданского кодекса Российской Федерации к числу основных начал гражданского законодательства относит, в частности, необходимость беспрепятственного осуществления гражданских прав, обеспечения восстановления нарушенных прав, их судебной защиты, а абзац третий статьи 12 Гражданского кодекса Российской Федерации устанавливает такой способ защиты гражданских прав, как восстановление положения, существовавшего до нарушения права, и пресечение действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения.

С учетом изложенных принципов участия в деле лиц, наделенных полномочиями от имени государства надзирать за соблюдением законности, заявление прокурором требования о признании бездействия незаконным, возложении обязанностей по выполнению определенных действий, направлено на защиту прав и охраняемых законом интересов неопределенного круга лиц – несовершеннолетних учащихся МБДОУ детский сад № «Ласточка» <адрес> на безопасность.

Доводы апелляционной жалобы о том, что при обращении в суд с настоящими требованиями в защиту интересов неопределенного круга лиц прокурор не указал, в чем конкретно нарушено право граждан, будучи проверенными, не нашли своего подтверждения.

Доводы жалобы о том, что суд первой инстанции, принимая решение, фактически вмешивается в деятельность органов местного самоуправления, что является недопустимым, признаются судебной коллегией несостоятельными, поскольку требования прокурора не ущемляют самостоятельность органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения, наоборот направлены на понуждение в судебном порядке исполнить возложенные на них законом обязанности, поэтому не могут расцениваться как вмешательство в исключительную компетенцию органа местного самоуправления.

Статья 1 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» определяет, что правовую основу противодействия терроризму составляют Конституция Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, настоящий Федеральный закон и другие федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, а также принимаемые в соответствии с ними нормативные правовые акты других федеральных органов государственной власти.

Постановлением Правительства РФ от ДД.ММ.ГГГГ № утверждены Требования к антитеррористической защищенности объектов (территорий) Министерства образования и науки Российской Федерации и объектов (территорий), относящихся к сфере деятельности Министерства образования и науки Российской Федерации, которые устанавливают обязательные для выполнения организационные, инженерно-технические, правовые и иные мероприятия по обеспечению антитеррористической защищенности объектов (территорий) Министерства образования и науки Российской Федерации и объектов (территорий), относящихся к сфере деятельности Министерства образования и науки Российской Федерации.

В силу положений п. 22, пп. «а» п. 23 и п. 24 Требований к антитеррористической защищенности в отношении объектов (территорий) первой категории опасности дополнительно к мероприятиям, предусмотренным п. 22 настоящих требований, осуществляются и мероприятия по обеспечению охраны объектов (территорий) сотрудниками частных охранных организаций или подразделениями ведомственной охраны федеральных органов исполнительной власти, имеющих право на создание ведомственной охраны;

В соответствии с п. 4 ст. 3 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» противодействие терроризму представляет собой деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также физических и юридических лиц, в том числе по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию террористического акта (борьба с терроризмом).

В силу п. п. 1, 3, 7.1 ч. 1 ст. 14 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения городского поселения относятся: составление и рассмотрение проекта бюджета поселения, утверждение и исполнение бюджета поселения, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении бюджета поселения; владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения; участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах поселения.

В соответствии с п. 42 Концепции противодействия терроризму в Российской Федерации, утвержденной Президентом РФ ДД.ММ.ГГГГ, расходы на финансирование мероприятий в области противодействия терроризму определяются каждым субъектом Российской Федерации и органом местного самоуправления самостоятельно за счет средств своих бюджетов.

Таким образом, из приведенных выше правовых предписаний следует, что исполнение требований нормативно-правовых актов по обеспечению антитеррористической защищенности является обязанностью не только образовательных учреждений, но и органов местного самоуправления.

Судебная коллегия соглашается с выводом суда о том, что в настоящее время охрана детского сада не позволяет обеспечить требуемый уровень физической охраны учреждения в соответствии с п.п. «г» п. 18 и п.п. «е» п. 20 Постановления № «Об утверждении требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий) Министерства образования и науки Российской Федерации и объектов (территории), относящихся к сфере деятельности Министерства образования и науки Российской Федерации, и формы паспорта безопасности этих объектов (территорий)», которыми установлено, что пресечение попыток совершения террористических актов на объектах (территориях) достигается посредством организации круглосуточной охраны, обеспечения ежедневного обхода и осмотра потенциально опасных объектов (территорий), а также периодической проверки (обхода и осмотра) зданий (сооружений) и территории со складскими и подсобными помещениями.

Судебная коллегия полагает, что судом первой инстанции были исследованы все юридически значимые по делу обстоятельства и дана надлежащая оценка собранным по делу доказательствам, в связи с чем, решение суда первой инстанции является законным и обоснованным.

При таких обстоятельствах, оснований для отмены постановленного делу решения суда по доводам апелляционной жалобы не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 327, 327.1, 328, 329 ГПК РФ, судебная коллегия

определила:

Решение Пятигорского городского суда <адрес> от ДД.ММ.ГГГГ - оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации <адрес> – без удовлетворения.

Председательствующий:

Судьи: