Дело № 8а-8693/2021 [88а-8618/2021], кассация

Судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Фахретдиновой Р.Ф.,

судей Белоусовой Ю.К., Зайнуллиной Г.К.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу министерства жилищно-коммунального хозяйства Ставропольского края

на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 17.08.2021

по административному делу по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «Верхний рынок», общества с ограниченной ответственностью «Научно-производственное объединение «Центр экологического сопровождения предприятий», Гаас В. В.ча, Секриеру Е. Е., Секриеру М. Е. к Министерству жилищно-коммунального хозяйства Ставропольского края о признании недействующим в части нормативного правового акта.

Заслушав доклад судьи Пятого кассационного суда общей юрисдикции Белоусовой Ю.К., пояснения представителя административного ответчика Симоненко И.И., представителей заинтересованных лиц Федотова Н.В. и Красильникова Д.Г., поддержавших доводы кассационной жалобы, возражения против ее удовлетворения представителя административного истца Сахно О.В., а также заключение прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации Карасева С.В., полагавшего обжалуемый судебный акт оставлению без изменения, судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

ООО «Верхний рынок», ООО «Научно-производственное объединение «Центр экологического сопровождения предприятий», Гаас В.В., Секриеру Е.Е., Секриеру М.Е. обратились в Ставропольский краевой суд к министерству жилищно-коммунального хозяйства Ставропольского края с административным исковым заявлением о признании недействующим (недействительным) приказа министерства жилищно-коммунального хозяйства Ставропольского края № 347 от 26.12.2017, в редакции приказа от 29.08.2018 № 237, «Об утверждении нормативов накопления твердых коммунальных отходов на территории Ставропольского края», в части установления годового норматива накопления по категориям объектов: продовольственные магазины - 1,5 куб.м, промтоварные магазины - 0,8 куб.м, рынки продовольственные - 1,21 куб.м, рынки промтоварные - 1,09 куб.м, административные, офисные учреждения - 0,09 куб.м, супермаркеты (универмаги) - 0,7 куб.м, с 01.01.2018 (со дня вступления в силу нормативного правового акта).

В обоснование требований указали, что 26.12.2017 приказом № 347 «Об утверждении нормативов накопления твердых коммунальных отходов на территории Ставропольского края» утверждены нормативы накопления твердых коммунальных отходов (далее - ТКО) на территории Ставропольского края. Приказом от 29.08.2018 № 237 в него внесены оспариваемые изменения, необоснованно занижены нормативы накопления ТКО, что возлагает на административных истцов обязанность по увеличению количества контейнеров для вывоза ТКО и соответственно приводит к установлению необоснованно высокой платы за вывоз твердых коммунальных отходов.

Административные истцы, являясь собственниками и арендаторами объектов недвижимого имущества, в отношении которых применялись и подлежат применению положения упомянутых актов, полагают, что установленные нормативы необоснованные, приведенные в них расчеты по оплате услуг по вывозу ТКО документального подтверждения не имеют, что нарушает их права на справедливую и обоснованную оплату этих издержек.

Полагают, что при определении новых нормативов порядок и правила принятия нормативно-правовых актов, установленные Постановлением Правительства Российской Федерации от 04.04.2016 № 269 «Об определении нормативов накопления твердых коммунальных отходов», были нарушены, оспариваемые нормативы установлены без проведения необходимых замеров и процедур.

Решением Ставропольского краевого суда от 01.04.2021 в удовлетворении административных исковых требований отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 17.08.2021 решение Ставропольского краевого суда от 01.04.2021 отменено, по делу принято новое решение, которым признан недействующим со дня вступления решения в законную силу приказ Министерства жилищно-коммунального хозяйства Ставропольского края от 26.12.2017 № 347 в редакции приказа от 29.08.2018 № 237 «Об утверждении нормативов накопления твердых коммунальных отходов на территории Ставропольского края» в части установления годового норматива накопления по категориям объектов: продовольственные магазины - 1,5 куб.м, промтоварные магазины - 0,8 куб.м, рынки продовольственные - 1,21 куб.м, рынки промтоварные - 1,09 куб.м, административные, офисные учреждения - 0,09 куб.м, супермаркеты (универмаги) - 0,7 куб.м.

Не согласившись с апелляционным определением, Министерство жилищно-коммунального хозяйства Ставропольского края обжаловал его в кассационном порядке, в кассационной жалобе ставит вопрос об его отмене, как принятого с нарушением норм материального права, регулирующих спорные правоотношения, несоответствии выводов суда фактическим обстоятельств дела

Кассационная жалоба поступила в суд первой инстанции 14.10.2021, в Пятый кассационный суд общей юрисдикции 22.10.2021.

В судебное заседание Пятого кассационного суда общей юрисдикции иные лица, участвующие в деле, не явились, извещены надлежащим образом по правилам статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, ходатайств об отложении рассмотрения дела не поступало, судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции находит возможным рассмотреть дело в их отсутствие.

Исследовав материалы дела, изучив изложенные в кассационной жалобе доводы и принятые по делу судебные акты, судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующим выводам.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (статья 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

В силу части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Предметом спора по настоящему делу является приказ Министерства жилищно-коммунального хозяйства Ставропольского края от 26.12.2017 № 347 в редакции приказа от 29.08.2018 № 237 «Об утверждении нормативов накопления твердых коммунальных отходов на территории Ставропольского края» в части установления годового норматива накопления по категориям объектов, которым по мнению истцов необоснованно занижены нормативы накопления ТКО, что приводит к установлению экономически необоснованной платы за вывоз ТКО и создает для них неравные конкурентные условия, увеличивает нагрузку на бизнес, ухудшает инвестиционный климат, а также замедляет экономический рост для лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью.

В соответствии Федеральным законом от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» норматив накопления твердых коммунальных отходов - это среднее количество твердых коммунальных отходов, образующихся в единицу времени (статья 1); установление нормативов накопления твердых коммунальных отходов относится к полномочиям субъектов Российской Федерации в области обращения с отходами (статья 6), порядок определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов устанавливается Правительством Российской Федерации (пункт 4 статьи 24.10).

Согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 04.04.2016 № 269 «Об определении нормативов накопления твердых коммунальных отходов» (вместе с «Правилами определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов», нормативы устанавливаются органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органами местного самоуправления поселений или городских округов (в случае наделения их соответствующими полномочиями законом субъекта Российской Федерации) (далее - уполномоченные органы – пункт 2 Правил).

Порядок проведения замеров твердых коммунальных отходов, количество и места проведения замеров определены пунктами 7-14 упомянутого Порядка в соответствии с которыми норматив определяется исходя из данных о массе и объеме отходов и выражается соответственно в количественных показателях массы и объема на одну расчетную единицу (пункт 13).

Расчетные единицы определяются по каждой категории объектов уполномоченным органом, которым является орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления поселений или городских округов (в случае наделения соответствующими полномочиями законом субъекта Российской Федерации) (пункт 14).

Приказом Минстроя России от 28.07.2016 № 524/пр утверждены Методические рекомендации по вопросам, связанным с определением нормативов накопления твердых коммунальных отходов, носят рекомендательный характер, адресованы органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и не являются актом, содержащим правовые нормы, на основании которых реализуются права и обязанности заинтересованных лиц.

Как указано в пункте 4 Методических рекомендаций, категории объектов, на которых образуются отходы, и в отношении которых могут устанавливаться нормативы, а также расчетные единицы по категориям объектов рекомендуется определять в соответствии с приложением № 1 к Методическим рекомендациям.

Методические рекомендации не предусматривают порядок расчета платы за обращение с твердыми коммунальными отходами, отмеченные в рекомендациях предложения являются лишь рекомендациями, однако их неприменение возлагает на административного ответчика обязанность представить доказательства установленных им нормативов, отвечающих критериям обоснованности, допустимости и достоверности, что административным ответчиком выполнено не было.

В суде апелляционной инстанции установлено, что нормативы накопления ТКО были изменены в сторону снижения, так как проводились многочисленные проверки правоохранительных органов по обращениям граждан и юридических лиц, заявляющих о существенном завышении данных величин.

Как обоснованно указано в апелляционном определении, при этом какие-либо расчеты данных нормативов в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации «Об определении нормативов накопления твердых коммунальных отходов» от 04.04.2016 № 269 не производились.

Сторона административного истца сослалась на переписку с разработчиком нормативов накопления твердых коммунальных отходов (ООО «Северокавказский институт экологического проектирования») о том, что были выявлены недостатки первоначального расчета, которые и послужили основанием для пересчёта данных нормативов.

Судом апелляционной инстанции данные расчёты были истребованы у ответчика, однако какие-либо документы, в соответствии с которыми определены измененные размеры нормативов накопления ТКО, а именно уточняющие расчеты, включающие в себя процедуру корректировки имеющихся величин с учетом измененных данных о массе и объеме накапливаемых отходов вместе со всеми сезонными изменениями суду представлены не были.

Как следует из имеющегося в материалах дела представления заместителя прокурора Ставропольского края от 27.10.2018 № в результате прокурорской проверки установлено, что министерство жилищно-коммунального хозяйства Ставропольского края на основании результатов проведения открытого конкурса заключило с ООО «Северокавказский институт экологического проектирования» государственный контракт № от 12.12.2016 на оказание в 2016-2017 годах услуг по разработке нормативов накопления ТКО для обеспечения государственных нужд Ставропольского края.

По результатам выполненных работ и полученных сведений, приказом № 347 от 26.12.2017 утверждены первоначальные нормативы накопления ТКО на территории Ставропольского края.

На основании письма министерства от 06.04.2018 ООО «Северокавказский институт экологического проектирования» произведен перерасчет нормативов.

По результатам проведенных расчетов Приказом от 29.08.2018 № 237 утверждены новые нормативы.

В ходе прокурорской проверки измененных нормативов выявлено нарушение пунктов 8-11 Правил, установленных постановлением Правительства Российской Федерации «Об определении нормативов накопления твердых коммунальных отходов» от 04.04.2016 № 269, поскольку уточненные замеры твердых коммунальных отходов при утверждении корректировки нормативов накопления, в том числе в течение 7 дней подряд на протяжении 4 сезонов не проводились.

Также прокуратурой установлено, что подтверждающие материалы наличия оснований для изменений оспариваемых нормативов в Министерстве отсутствуют. Как пояснили в Министерстве при пересчете нормативов накопления ТКО использовались среднероссийские показатели, что согласно результатам проверки признано несоответствующим нормам действующего законодательства.

Данные обстоятельства также подтверждаются имеющимися в материалах дела доказательствами, стороной административного ответчика не опровергнуты.

Таким образом, суд апелляционной инстанции пришел к обоснованному выводу, что административным ответчиком нормативы накопления ТКО, утвержденные Приказом от 29.08.2018 № 237 определены без проведения расчетов, с нарушением требований Правил, установленных постановлением Правительства Российской Федерации от 04.04.2016 № 269.

Дополнительные либо уточняющие замеры отходов для их расчета в порядке, предусмотренном Правилами, не проводились. Какого-либо фактического, математического, экономического обоснования утверждения оспариваемых нормативов в оспариваемом размере не существует.

Техническое, экономическое обоснование с целью расчета оспариваемых нормативов не составлялось. Фактически вновь утвержденные нормативы были рассчитаны без предоставления какой-либо обосновывающей расчетной части, путем произвольного уменьшения размера предыдущих нормативов, основываясь на необходимости снижения заведомо завышенных величин, изложенных в первоначальном Экспертном заключении ООО «Северокавказский институт экологического проектирования».

Как следует из представленного в суд апелляционной инстанции письма министерства жилищно-коммунального хозяйства Ставропольского края от 21.11.2018 № 10755/12 административным ответчиком указано на то, что в связи с массовым поступлением в средства массовой информации и органы власти обращений граждан и юридических лиц был проведен анализ, и выявлено, что по ряду объектов разработанные ООО «Северокавказский институт экологического проектирования» нормативы накопления были существенно завышены, поэтому проектная организация предложила министерству применить новые нормативы, исчисленные исходя из фактических объемов вывозимых ТКО, выявленных данной организацией во время натурных замеров и откорректированных значениях расчетных единиц, что повлекло уменьшение нормативов ТКО, однако доказательств обоснованности этих выводов суду представлено не было, соответствующие замеры, предусмотренные Правилами определения нормативов в деле отсутствуют, экономическая обоснованность оспариваемого значения нормативов допустимыми доказательствами административным ответчиком не подтверждена, применение иных исходных данных, кроме полученных в результате замеров, для расчета нормативов действующим законодательством не предусмотрено.

В обжалуемом судебном акте судом дан подробный анализ не соответствия выполненных в отчете ООО «Северокавказский институт экологического проектирования» расчетов в связи с многочисленными нарушениями Порядка, установленного постановлением Правительства Российской Федерации от 04.04.2016 № 269 как по продовольственным магазинам, по промтоварным магазинам, по супермаркетам (универмагам), так и по иным группам нормативов: рынки продовольственные, рынки промтоварные, административные, офисные учреждения, оспариваемые величины которых были утверждены в редакции оспариваемого приказа.

Административным ответчиком также не представлены суду доказательства, опровергающие утверждения административных истцов, что оспариваемые нормативы групп определены с нарушением пунктов 8 и 10 Правил определения нормативов, поскольку было допущено недопустимое смешивание отходов, определено менее 3 объектов каждой категории, нарушено правило об использовании достоверных данных о расчетных величинах (площадях) объектов.

Выводы суда мотивированы со ссылками на действующее законодательство, приведены доказательства нарушения Порядка, установленного постановлением Правительства Российской Федерации от 04.04.2016 № 269 при определении оспариваемых нормативов, оснований для переоценки выводов суда не имеется, поскольку они являются правильными, соответствуют фактическим обстоятельствам дела и представленным доказательствам.

Вопреки доводам стороны административного ответчика, перечень утвержденных объектов по которым определялись нормативы накопления ТКО по г. Ставрополю и Константиновскому сельсовету не содержит даты поступления этих документов в Министерство жилищно-коммунального хозяйства Ставропольского края и входящего номера, поэтому его доводы, что перечень объектов в Константиновском сельсовете Петровского района был согласован ими 21.12.2016, а перечень объектов по г. Ставрополю был согласован 26.12.2016 голословные и не подтверждаются документами, на которые он ссылается.

Ссылка в кассационной жалобе, что административным ответчиком были соблюдены пункты 7 и 8 Порядка, установленного постановлением Правительства Российской Федерации от 04.04.2016 № 269 при определении оспариваемых нормативов опровергается изложенными выше доказательствами.

Утверждения в кассационной жалобе, что суд апелляционной инстанции применил правовой акт, не подлежащий применению, поскольку Приказ Минстроя России от 28.07.2016 № 524/пр «Об утверждении Методических рекомендаций по вопросам, связанным с определением нормативов накопления твердых коммунальных отходов» правовым актом не является, - не могут быть приняты во внимание, поскольку в обжалуемом судебном акте отсутствуют утверждения, что Методические рекомендации являются нормативным правовым актом обязательным для исполнения.

В указанной части суд апелляционной инстанции не принял во внимание как доказательства паспорта объектов, в которых отсутствовал ряд необходимых сведений, в частности, они не имели даты заполнения, подписи лиц, их заполнявших, площади и категории объектов общественного назначения, периодичности вывоза отходов, поэтому, как правильно указано судом, эти документы не соответствуют критериям допустимости, установленным статьями 59, 61 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Несостоятельные также доводы кассационной жалобы, что абсолютное большинство рынков являются универсальными, действующим законодательством не ограничена возможность проведения замеров на обособленной части рынка, поскольку в соответствии с Приложением № 1 к Методическим рекомендациям, на которые ссылается заявитель, категории объектов, в отношении которых могут устанавливаться нормативы накопления ТКО разделены на рынки продовольственные и рынки промтоварные.

Вопреки утверждению административного ответчика в кассационной жалобе, при рассмотрении и разрешении административного дела судом апелляционной инстанции правильно применены нормы материального права, регулирующие спорные правоотношения, процессуальные требования при отмене неправильного решения суда первой инстанции и принятии нового решения, также соблюдены.

Судом апелляционной инстанции дана оценка всем юридически значимым обстоятельствам дела, позиция сторон рассмотрена в полном объеме и надлежащим образом, представленные сторонами доказательства получили надлежащую оценку суда по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, выводы суда соответствуют фактическим обстоятельства дела, при принятии апелляционного определения судом верно применены нормы материального и процессуального права, предусмотренные частями 2 и 3 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для отмены или изменения апелляционного определения в кассационном порядке отсутствуют.

Доводы кассационной жалобы направлены на переоценку доказательств и правильных выводов суда апелляционной инстанции, основания для которой отсутствуют.

Руководствуясь статьями 328-330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 17.08.2021 оставить без изменения, кассационную жалобу Министерства жилищно-коммунального хозяйства Ставропольского края - без удовлетворения.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня вынесения, может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вынесения судебного акта судом апелляционной инстанции, без учета времени рассмотрения дела судом кассационной инстанции.

Председательствующий Р.Ф. Фахретдинова

Судьи Ю.К. Белоусова

Г.К. Зайнуллина

Мотивированное кассационное определение изготовлено ДД.ММ.ГГГГ.