Дело № 33а-4036/2018, апелляция

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

3 мая 2018 года город Владивосток

Судебная коллегия по административным делам Приморского краевого суда в составе:

председательствующего Украинцевой С.Н.

судей Кудриной Я.Г., Пилипенко Е.В.

при секретаре Якушевской Н.Е.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению администрации Артемовского городского округа об оспаривании представления прокурора г.Артема по апелляционному представлению и.о. прокурора г.Артема, апелляционной жалобе администрации Артемовского городского округа на решение Артемовского городского суда Приморского края от 13 февраля 2018 года, которым требования администрации Артемовского городского округа удовлетворены частично: признано незаконным представление прокурора г.Артема от 21 декабря 2017 года № в части требования прокурора рассмотреть вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности лиц, виновных в допущенных нарушениях. В удовлетворении остальной части требований отказано.

Заслушав доклад судьи Кудриной Я.Г., объяснения прокурора Кольцовой М.Ю., представителя администрации Артемовского городского округа – Железновой Н.С., судебная коллегия

у с т а н о в и л а:

администрация АГО обратилась в суд с указанным административным исковым заявлением, ссылаясь на то, что 21 декабря 2017 года прокурором г.Артема главе АГО внесено представление № года об устранении нарушений закона. По результатам проверки прокуратурой г.Артема деятельности органов местного самоуправления Артемовского городского округа установлено, что в администрацию АГО председателем Думы АГО направлена информация о необходимости приведения решения Думы АГО от 28 мая 2015 года № 475 «Об утверждении Положения об организации отдыха детей в каникулярное время, об организации и обеспечении оздоровления и отдыха детей в Артемовском городском округе» в соответствие с Законом Приморского края от 2 марта 2017 года № 90-КЗ «О внесении изменений в Закон Приморского края «Об организации и обеспечении отдыха, оздоровления и занятости детей в Приморском крае». 23 марта 2017 года Думой АГО принято решение № 804 о внесении изменений в решение Думы АГО от 28 мая 2015 года № 475, однако из текста принятого решения следует, что им не в полной мере учтены изменения Федерального закона от 28 декабря 2016 года № 465-ФЗ, а также Закона Приморского края от 2 марта 2017 года № 90-ФЗ. Полагает, что внесенное представление прокурора является незаконным и необоснованным. Просит признать незаконным представление об устранении нарушений требований закона от 21 декабря 2017 года №, внесенное прокурором г.Артема.

Представитель администрации АГО в судебном заседании поддержал заявленные требования по основаниям, изложенным в административном исковом заявлении.

Представитель прокуратуры г.Артема не согласился с заявленными требованиями, ссылаясь на то обстоятельство, что решение № 475 не было приведено в соответствие с требованиямми Федерального закона от 28 декабря 2016 года № 465-ФЗ, Законом Приморского края от 2 марта 2017 года № 90-КЗ внесены изменения в Закон Приморского края «Об организации и обеспечении отдыха, оздоровления и занятости детей в Приморском крае». Несмотря на подписанный акт о противоречии решения № 475 закону, длительный период времени соответствующая работа до конца не доведена. В рамках полномочий, предусмотренных ст.ст. 1,22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» главе АГО как лицу, которое возглавляет деятельность по осуществлению на территории Артемовского городского округа местного самоуправления, а также возглавляет администрацию АГО, внесено представление об устранении нарушений закона.

Представитель Думы АГО поддержал заявленные требования, пояснил, что представительный орган принял муниципальный акт, который распределил полномочия между органами местного самоуправления, наделив администрацию АГО полномочиями по обеспечению безопасности жизни и здоровья детей в каникулярное время. Непонятно, в чем противоречит решение Думы АГО федеральному закону. Решением Думы АГО № 804 приведено решение Думы № 475 от 28 мая 2015 года в соответствие с федеральным и региональным законодательством.

По делу вынесено указанное решение.

В апелляционном представлении и.о. прокурора г.Артема ставится вопрос об отмене решения суда в части удовлетворения требований администрации АГО в связи с неправильным применением норм материального права.

В апелляционной жалобе администрации АГО ставится вопрос об обмене решения суда в части отказа в удовлетворении требований администрации АГО как необоснованного.

Судебная коллегия, изучив материалы дела, проверив доводы апелляционного представления, апелляционной жалобы, считает решение суда подлежащим отмене в части по следующим основаниям.

В силу положений пункта 1 статьи 6 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон о прокуратуре) требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в статьях 9.1, 22, 27, 30 и 33 данного Федерального закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок.

Согласно Закону о прокуратуре одной из мер реагирования прокуратуры на нарушение закона является представление об устранении нарушений закона.

Пунктом 3 статьи 22 Закона о прокуратуре предусмотрено, что прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в пункте 1 статьи 21 данного Федерального закона вносит представление об устранении нарушений закона.

В соответствии со ст.27 Федерального закона от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" за совершение дисциплинарного проступка - неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальным служащим по его вине возложенных на него служебных обязанностей - представитель нанимателя (работодатель) имеет право применить дисциплинарные взыскания.

Порядок применения и снятия дисциплинарных взысканий определяется трудовым законодательством.

По делу установлено, что прокуратурой г.Артема была проведена проверка деятельности органов местного самоуправления Артемовского городского округа, направленной на приведение муниципальных актов в соответствие с федеральным и региональным законодательством.

В ходе проведения проверки установлено, что 23 марта 2017 года Думой АГО принято решение № 804 «О внесении изменений в решение Думы АГО от 28 мая 2015 года № 475 «Об утверждении Положения об организации отдыха детей в каникулярное время, об организации и обеспечении оздоровления и отдыха детей в Артемовском городском округе». Из текста принятого решения № 804 следует, что им не в полной мере учтены изменения Федерального закона от 28 декабря 2016 года № 465-ФЗ, а также Закона Приморского края от 2 марта 2017 года № 90-КЗ.

28 марта 2017 года представителями прокуратуры г.Артема и аппарата Думы АГО подписан соответствующий акт сверки, согласно которому решение Думы АГО от 28 мая 2015 года № 475 «Об утверждении Положения об организации отдыха детей в каникулярное время, об организации и обеспечении оздоровления и отдыха детей в Артемовском городском округе» нуждается в приведении в соответствие с законами.

17 мая 2017 года в администрацию АГО председателем Думы АГО направлена информация о необходимости приведения решения Думы АГО от 28 мая 2015 года № 475 в соответствие с Законом Приморского края от 2 марта 2017 года № 50-КЗ «О внесении изменений в Закон Приморского края «Об организации и обеспечении отдыха, оздоровления и занятости детей в Приморском крае».

Как следует из представленного ответа от 6 июля 2017 года № 31/861, внесение изменений в муниципальный акт не требуется, поскольку ранее он приведен в соответствие с федеральным законодательством.

До настоящего времени проект соответствующего муниципального акта для принятия его с целью приведения решения Думы АГО от 28 мая 2015 года № 475 в соответствие с федеральным и региональным законодательством в Думу АГО не представлен, решение Думы АГО от 28 мая 2015 года № 475 продолжает противоречить федеральному и краевому законодательству.

21 декабря 2017 года главе Артемовского городского округа внесено представление № о принятии конкретных мер по устранению допущенного нарушения закона, причин и условий, ему способствующих; рассмотрении вопроса о привлечении к дисциплинарной ответственности лиц, виновных в допущенных нарушениях.

Удовлетворяя требования администрации АГО в части, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что применение к работнику мер дисциплинарной ответственности является правом, а не обязанностью работодателя и проводится в законодательно установленном порядке. Содержащееся в представлении прокурора г.Артема от 21 декабря 2017 года № императивное требование рассмотреть вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности виновных лиц противоречит нормам Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» и ТК РФ.

Вместе с тем, судебная коллегия не может согласиться с выводом суда первой инстанции о том, что представление прокурора в остальной части является законным, прокурором правомерно указано на обязанность административного истца принять меры к устранению выявленных нарушений.

Согласно ст.10 Конституции Российской Федерации, государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную.

Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.

Из конституционного принципа разделения государственной власти на самостоятельные ветви вытекает необходимость гарантий нормального функционирования каждой и них, в том числе от несанкционированного вмешательства в их деятельность.

Согласно ст.12 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно.

Согласно ст.46 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" проекты муниципальных правовых актов могут вноситься депутатами представительного органа муниципального образования, главой муниципального образования, иными выборными органами местного самоуправления, главой местной администрации, органами территориального общественного самоуправления, инициативными группами граждан, а также иными субъектами правотворческой инициативы, установленными уставом муниципального образования.

Порядок внесения проектов муниципальных правовых актов, перечень и форма прилагаемых к ним документов устанавливаются нормативным правовым актом органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления, на рассмотрение которых вносятся указанные проекты.

В Приказе Генпрокурора России от 2 октября 2007 года N 155 "Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления" предписано организовать изучение нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в течение 30 дней со дня их принятия или внесения изменений в действующие нормативные правовые акты. Безотлагательно реагировать на все факты принятия в регионах конституций, уставов, законов, указов, решений, постановлений и иных нормативных правовых актов, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, путем принесения протестов. В случаях несогласия органов публичной власти с позицией прокурора либо затягивания вопроса приведения нормативного правового акта в соответствие с законом - обращаться с заявлениями в суд.

Таким образом, если нормативный правовой акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, прокурор не вправе устранять эту неопределенность путем внесения представления об обязании органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия прокурора будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный нормативный правовой акт. В этом случае нормативный правовой акт в такой редакции может быть признан недействующим полностью или в части в порядке, установленном Гл.21 КАС РФ.

Внося представление об устранении нарушений закона, выявленных в рамках проведения проверки, прокурор г.Артема фактически возлагает на орган местного самоуправления Артемовского городского округа обязанность разработать и направить в Думу АГО проект муниципального нормативного правового акта с целью приведения решения Думы АГО № 475 от 28 мая 2015 года в соответствие с федеральным и региональным законодательством, тем самым осуществляя вмешательство в деятельность местной администрации по исполнению установленных полномочий, что, исходя из принципа разделения властей, является недопустимым.

Кроме того, ст.40 Устава Артемовского городского округа прокурору представлено право самостоятельно внести в Думу АГО проект муниципального правового акта с целью приведения в соответствие с федеральным и региональным законодательством решения Думы АГО (ч.1 ст.40 Устава Артемовского городского округа, принятого Думой г.Артема 25 декабря 1998 года).

С учетом всех изложенных обстоятельств решение Артемовского городского суда Приморского края суда в части отказанных в удовлетворении административных исковых требований нельзя признать законным и обоснованным, в связи с чем оно подлежит отмене в указанной части с вынесением по делу в этой части нового решения.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 307-311 КАС РФ, судебная коллегия

о п р е д е л и л а:

решение Артемовского городского суда Приморского края от 13 февраля 2018 года отменить в части отказа в удовлетворении административных исковых требований администрации Артемовского городского округа к прокуратуре г.Артема об оспаривании представления.

В отмененной части принять новое решение, которым административное исковое заявление администрации Артемовского городского округа удовлетворить.

Признать незаконным представление прокурора г.Артема об устранении нарушений требований закона от 21 декабря 2017 года №.

Председательствующий

Судьи