Дело № 8а-3176/2020 [88а-4284/2020], кассация

Дело № 2а-801/2019

88а-4284/2020

КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

г. Владивосток 2 июля 2020 года

Судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Зиганшина И.К.,

судей Зайцевой О.А., Римского Я.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу представителя административного ответчика Тындинской городской Думы Железнякова И.А. на решение Тындинского районного суда Амурской области от 23 июля 2019 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Амурского областного суда от 24 октября 2019 года, принятые по административному делу по административному исковому заявлению прокурора г. Тынды в интересах Российской Федерации к Тындинской городской Думе об установлении факта неисполнения судебного решения.

Заслушав доклад судьи Зиганшина И.К., возражения прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Нишоновой Ф.А., полагавшей оставить судебные акты без изменения, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Тындинский городской прокурор обратился в Тындинский районный суд Амурской области с административным исковым заявлением об установлении факта неисполнения Тындинской городской Думой Амурской области в течение трех месяцев вступившего в законную силу 22 августа 2018 года решения Амурского областного суда от 7 февраля 2018 года, которым Устав города Тынды признан частично недействующим.

В обоснование заявленных требований прокурор указал, что решением Амурского областного суда от 7 февралям 2018 года признан недействующим в части Устав города Тында. 22 августа 2018 года определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации решение суда изменено в части уточнения несоответствия федеральному законодательству пункта 16 части 1 статьи 9, абзаца 1 части 2 статьи 11, пункта 1 части 4 статьи 24, пункта 2 части 8 статьи 38, части 2 статьи 128, частей 1, 2 статьи 138 Устава города Тында, в остальной части решение оставлено без изменения.

В целях приведения устава в соответствие с федеральным законодательством Тындинской городской Думой 13 декабря 2018 года принято решение № 14-НПА «О внесении изменений и дополнений в Устав города Тынды», в государственной регистрации которого отказано 18 января 2019 года Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Амурской области в связи с нарушением процедуры его принятия и частичном несоответствии законодательству.

16 февраля 2019 года Тындинской городской Думой проведено заседание, на котором принято решение № 68-Р-ТГД-УП «Об утверждении проекта нормативного правового акта города Тынды «О внесении изменений в Устав города Тынды» и вынесении его на публичные слушания», которое 19 февраля 2019 года опубликовано в газете «Авангард». На внеочередном заседании Тындинской городской Думы 18 марта 2019 года рассмотрен проект нормативного правового акта «О заключении по итогам публичных слушаний по проекту нормативного правового акта города Тынды «О внесении изменений в Устав города Тынды», заключение по итогам проведенных публичных слушаний принято к сведению. 30 марта 2019 года на очередном заседании Тындинской городской Думы рассмотрен проект нормативного правового акта города Тынды «О внесении изменений в Устав города Тынды», однако нормативный правовой акт не был принят ввиду отсутствия необходимого количества голосов. 12 апреля 2019 года проведено внеочередное заседание Думы, на котором принят проект нормативного правового акта «О внесении изменений в Устав города Тынды», 13 мая 2019 года проведены публичные слушания по данному проекту. Вопрос о внесении изменений в Устав города Тынды снят с повестки дня очередного заседания Тындинской городской Думы 3 июня 2019 года по предложению инициатора проекта НПА мэра г. Тынды, рассмотрение данного проекта запланировано на 27 июня 2019 года.

Таким образом, Устав города Тынды остается не приведенным в соответствие с законодательством, что свидетельствует о наличии в действиях Тындинской городской Думы факта неисполнения судебного акта. Указанные обстоятельства с учетом требований части 1 статьи 73 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» влечет возбуждение процедуры роспуска Думы, однако для этого необходимо установление судом факта неисполнения решения суда о признании недействующим нормативно-правового акта в течение 3 месяцев.

Определением Тындинского районного суда Амурской области от 17 июля 2019 года к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечен мэр города Тынды.

Решением Тындинского районного суда Амурской области от 23 июля 2019 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Амурского областного суда от 24 октября 2019 года, административные исковые требования Тындинского городского прокурора удовлетворены, установлен факт неисполнения Тындинской городской Думой в течение трех месяцев вступившего в законную силу 22 августа 2018 года решения Амурского областного суда от 7 февраля 2018 года и апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 22 августа 2018 года, которыми признаны недействующими отдельные положения Устава города Тынды.

Удовлетворяя заявленные прокурором требования, суды нижестоящих инстанций руководствовались частью 1 статьи 73 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», предусматривающей судебный порядок установления факта неисполнения представительным органом муниципального образования судебного решения о признании принятого данным органом нормативного правового акта, противоречащим Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования, в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда.

24 апреля 2020 года представителем Тындинской городской Думы Железняковым И.А. через Тындинский районный суд Амурской области подана кассационная жалоба, поступившая в Девятый кассационный суд общей юрисдикции 13 мая 2020 года, в которой ставится вопрос об отмене состоявшихся по делу судебных актов и принятии нового решения об отказе в удовлетворении заявленных прокурором требований.

В кассационной жалобе представитель административного ответчика ссылается на неясность и нечеткость судебных актов, подлежащих исполнению Тындинской городской Думой, допущенные в апелляционном определении описки, в связи с чем [СКРЫТО] [СКРЫТО] Дума обращалась в апелляционную инстанцию с заявлением о разъяснении апелляционного определения и заявлением об исправлении описки. Считает, что часть 1 статьи 73 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» применена неправильно, Устав города Тынды был принят 26 декабря 2014 года в соответствии с действующим законодательством и был зарегистрирован федеральным органом исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований. Признание Устава недействительным в части было связано с внесенными в законодательство изменениями, поэтому его отдельные положения не соответствуют федеральному законодательству, но никак не противоречат ему. Решение суда о признании нормативного акта незаконным должно действовать независимо от принятия представительным органом мер по внесению изменений в нормативный правовой акт, отмена муниципального правового акта является правом органа местного самоуправления. Со стороны Тындинской городской Думы отсутствует бездействие по неисполнению судебных актов, так как представительным органом муниципального образования принимались меры по внесению изменений в Устав, поэтому применение такой меры ответственности как роспуск Думы является чрезмерным.

Административный ответчик [СКРЫТО] [СКРЫТО] Дума, заинтересованные лица администрация г. Тынды, мэр г. Тынды о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, их представители судебное заседание не явились, в соответствии с частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия полагает возможным рассмотреть административное дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующим выводам.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции в силу части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

В данном случае судами первой и апелляционной инстанций не допущено нарушений, влекущих отмену вынесенных по делу судебных актов.

Право прокурора на обращение в суд с административным иском в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами, регламентировано частью 1 статьи 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ) муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Исходя из положений статьи 44 указанного Федерального закона, устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования принимаются представительным органом муниципального образования, большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования.

Согласно статье 48 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, судом.

В соответствии с частью 1 статьи 73 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ в случае, если соответствующим судом установлено, что представительным органом муниципального образования принят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования, а представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил соответствующий нормативный правовой акт, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в течение одного месяца после вступления в силу решения суда, установившего факт неисполнения данного решения, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации проект закона субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования.

Согласно части 8 статьи 5 Федерального конституционного закона от 7 февраля 2011 года № 1-ФКЗ «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации» вступившие в силу судебные акты судов общей юрисдикции, а также их законные распоряжения, требования, поручения, вызовы и иные обращения являются обязательными для всех федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных служащих, общественных объединений, должностных лиц, других физических и юридических лиц и подлежат неукоснительному исполнению на всей территории Российской Федерации.

Частью 5 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации установлено, что решение суда по административному делу о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вступает в законную силу по правилам, предусмотренным статьей 186 настоящего Кодекса.

Согласно части 1 статьи 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в случае признания судом нормативного правового акта не действующим полностью или в части этот акт или его отдельные положения не могут применяться с указанной судом даты.

Как следует из материалов дела, решением Тындинской городской Думы от 26 декабря 2014 года № 221-Р-ТГД-VI принят Устав города Тынды.

Решением Амурского областного суда от 7 февраля 2018 года с момента его вступления в законную силу признаны недействующими пункт 16 части 1 статьи 9, абзац 1 части 2 статьи 11, пункт 1 части 4 статьи 24, пункт 2 части 8 статьи 38, часть 9.1 статьи 38, часть 1.1 статьи 50, часть 1 статьи 50, часть 2 статьи 128, части 1, 2 статьи 13 Устава города Тынды (в редакции от 26 марта 2015 года и от 11 февраля 2016 года).

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 22 августа 2018 года решение Амурского областного суда изменено путем указания на признание не действующими со дня вступления решения суда в законную силу оспариваемых положений Устава города Тынды в следующей части:

пункта 16 части 1 статьи 9 Устава города Тынды - в той мере, в которой данным пунктом не предусматривается отнесение к вопросам местного значения городского округа осуществление в пределах установленных полномочий мероприятий по обеспечению организации отдыха детей в каникулярное время, включая мероприятия по обеспечению безопасности их жизни и здоровья;

абзаца первого части 2 статьи 11 Устава города Тынды - в той мере, в которой данным абзацем допускается, что законами Амурской области могут перераспределяться полномочия между органами местного самоуправления города Тынды и органами государственной власти Амурской области помимо случаев, когда такое перераспределение установлено федеральными законами;

пункта 1 части 4 статьи 24 Устава города Тынды - в той мере, в которой данным пунктом допускается возможность непроведения публичных слушаний в иных случаях, кроме случаев, когда в устав муниципального образования вносятся изменения в форме точного воспроизведения положений Конституции Российской Федерации, федеральных законов, конституции (устава) или законов субъекта Российской Федерации в целях приведения данного устава в соответствие с этими нормативными правовыми актами;

пункта 2 части 8 статьи 38 Устава города Тынды - в той мере, в которой данным пунктом не предусмотрены ограничения для депутатов Тындинской городской Думы участвовать в управлении коммерческой организацией или в управлении некоммерческой организацией (за исключением участия в управлении совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации, иных объединений муниципальных образований, политической партией, участия в съезде (конференции) или общем собрании иной общественной организации), а также установлены исключения из этого ограничения, не предусмотренные Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

части 2 статьи 128 Устава города Тынды - в той мере, в которой данной частью не предусмотрены полномочия по контролю (надзору) за реализацией закрепленных за органами местного самоуправления города Тынды и должностными лицами местного самоуправления города Тынды прав;

частей 1 и 2 статьи 138 Устава города Тынды - в той мере, в которой данными частями допускаются иные случаи, когда не требуется официальное опубликование (обнародование) порядка учета предложений по проекту муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования и порядка участия граждан в его обсуждении, а также иные случаи, когда на публичные слушания не должны выноситься проект устава муниципального образования и проект муниципального нормативного правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав.

В остальной части решение Амурского областного суда от 7 февраля 2018 года оставлено без изменения.

Оценив представленные сторонами доказательства по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суды первой и апелляционной инстанций, установив, что указанные судебные акты административным ответчиком в течение трех месяцев со дня их вступления в законную силу не исполнены, Устав г. Тынды в соответствие с требованиями федерального законодательства не приведен, что нарушает права неопределенного круга лиц, пришли к выводу о законности и обоснованности заявленных прокурором требований.

Судебная коллегия кассационного суда находит выводы судов правильными, мотивированными, основанными на законе и не опровергнутыми доводами кассационной жалобы.

Утверждение заявителя кассационной жалобы о том, что Тындинской городской Думой не допущено бездействие, поскольку данным органом принимались меры к внесению изменений и дополнений в Устав города Тынды, в отсутствие сведений о неисполнении судебных актов в силу обстоятельств, не зависящих от представительного органа, в чьей исключительной компетенции находятся вопросы принятия решения об утверждении устава муниципального образования и внесение изменений и дополнений в него, не может быть принято во внимание.

Вопреки доводам кассационной жалобы обязанность Тындинской городской Думы по исполнению вступивших в законную силу судебных актов путем приведения устава муниципального образования в части, признанной судебными актами недействующей, в соответствие с федеральным законодательством вытекает из положений части 9 статьи 44 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, в соответствии с которой представительный орган муниципального образования обязан привести устав муниципального образования в соответствие с федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации, которыми определено иное правовое регулирование. С учетом требований части 1 статьи 73 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ решение суда, которым принятый представительным органом муниципального образования нормативный правовой акт признан противоречащим Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования по общему правилу подлежит исполнению в течение трех месяцев со дня вступления такого решения суда в законную силу.

Тындинской городской Думой решение Амурского областного суда от 7 февраля 2018 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 22 августа 2018 года на момент обращения прокурора с административным исковым заявлением – 20 июня 2019 года не исполнены как в срок, установленный частью 1 статьи 73, так и в срок определенный частью 9 статьи 44 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ. При этом из указанных судебных актов не следует, что Устав города Тынды признан недействующим в части в связи с изменениями федерального законодательства, которые не могли быть учтены при принятии устава муниципального образования, поэтому положения части 1 статьи 73 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ судами применены правильно.

Таким образом, доводы кассационной жалобы представителя Тындинской городской Думы правильность выводов судебных инстанций не опровергают, несогласие административного ответчика с оценкой судами имеющихся в деле доказательств и установленных фактических обстоятельств дела основанием для отмены обжалуемых судебных актов в кассационном порядке не является.

Фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены судами первой и апелляционной инстанций на основании полного, всестороннего и объективного исследования имеющихся в деле доказательств с учетом всех доводов и возражений участвующих в деле лиц, а окончательные выводы судов соответствуют фактическим обстоятельствам и представленным доказательствам, основаны на правильном применении норм материального и процессуального права, в связи с чем у суда кассационной инстанции отсутствуют предусмотренные статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для отмены либо изменения решения Тындинского районного суда Амурской области от 23 июля 2019 года и апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Амурского областного суда от 24 октября 2019 года.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 329 и 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Тындинского районного суда Амурской области от 23 июля 2019 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Амурского областного суда от 24 октября 2019 года оставить без изменения, кассационную жалобу Тындинской городской Думы – без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи