Дело № 33а-286/2021 (33а-4164/2020;), апелляция

ВЕРХОВНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ КАРЕЛИЯ

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Карелия в составе

председательствующего судьи Данилова О.И.,

судей Колбасовой Н.А., Соляникова Р.В.,

при ведении протокола помощником судьи Макаршиной А.А.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе административного ответчика на решение Петрозаводского городского суда Республики Карелия от 9 ноября 2020 г. по административному исковому заявлению бюджетного учреждения «Государственный Национальный театр Республики Карелия» к администрации Петрозаводского городского округа об оспаривании предписания.

Заслушав доклад судьи Соляникова Р.В., судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Административный иск предъявлен бюджетным учреждением «Государственный Национальный театр Республики Карелия» (далее – Учреждение, Национальный театр) по тем основаниям, что заместителем Главы администрации Петрозаводского городского округа (далее – Администрация) 25 июня 2020 г. было вынесено предписание № 5.3.1-05-2125-УАГ-и, которым Учреждению предписывалось в течение месяца со дня его выдачи осуществить демонтаж рекламной конструкции, выявленной в районе дома 19 по пр. Карла Маркса в г. Петрозаводске на земельном участке с кадастровым номером 10:01:0010119:31, на котором расположено здание Национального театра. Полагая, что спорная конструкция, представляющая из себя светодиодный экран, воспроизводящий информацию, носящую справочно-информационный характер, которая имеет своей целью информирование граждан о проводимых культурных мероприятиях, не является рекламной конструкцией в соответствии со ст. 19 Федерального закона от 13 марта 2006 г. № 38-ФЗ «О рекламе» (далее – Закон о рекламе), административный истец просил признать незаконными действия по вынесению оспариваемого предписания и само оспариваемое предписание.

Решением суда административный иск удовлетворен с признанием оспариваемого предписания незаконным и с взысканием с Администрации в пользу административного истца расходов по уплате государственной пошлины в сумме 2000 руб.

С указанным решением суда не согласен административный ответчик, в апелляционной жалобе просит его отменить, принять новое решение об отказе в удовлетворении административного иска, поскольку судом неправильно применены нормы материального права.

От представителя Учреждения поступили письменные возражения, в которых он полагал обжалуемое решение законным, при этом настаивал, что размещаемая на спорной конструкции информация имеет цель информирования граждан о репертуаре, на которую не распространяются положения Закона о рекламе.

Лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, надлежащим образом извещены о дате, времени и месте судебного разбирательства.

Изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

Национальный театр располагается в доме 19 по пр. Карла Маркса в г. Петрозаводске, находящемся на участке, где размещена спорная конструкция, представляющая собой металлоконструкцию светодиодного экрана, на котором могут воспроизводиться различные изображения.

Администрацией в адрес Национального театра направлено оспариваемое предписание, которым спорная конструкция признана рекламной, установленной без разрешения органа местного самоуправления, и Учреждению предписано осуществить ее демонтаж.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил, в том числе, из несоблюдения Администрацией положений Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Закон № 294-ФЗ), устанавливающего порядок выявления допущенного нарушения и выдачи оспариваемого предписания.

Соглашаясь с указанным выводом, судебная коллегия отмечает следующее.

Действительно, в силу п. 8 ч. 4 ст. 1 Закона № 294-ФЗ особенности организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок и согласования проведения внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры, могут устанавливаться другими федеральными законами при осуществлении, в том числе, государственного надзора в сфере рекламы.

Между тем, из ч. 1 ст. 33, ч. 1 ст. 35.1 Закона о рекламе следует, что указанные особенности распространяются лишь на отношения, возникающие при осуществлении антимонопольным органом государственного надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации о рекламе, и не относятся к муниципальному контролю – деятельности органов местного самоуправления, уполномоченных в соответствии с федеральными законами на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения юридическими лицами требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также требований, установленных федеральными законами в случаях, если соответствующие виды контроля относятся к вопросам местного значения (п. 4 ст. 2 Закона № 294-ФЗ).

Поскольку в соответствии с п. 26.1 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения городского округа относится, в том числе, утверждение схемы размещения рекламных конструкций, выдача разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций, аннулирование таких разрешений, выдача предписаний о демонтаже самовольно установленных рекламных конструкций, осуществляемые в соответствии с Законом о рекламе, органы местного самоуправления городского округа вправе осуществлять муниципальный контроль за соблюдением юридическими лицами требований, установленных федеральными законами и муниципальными правовыми актами по вопросу размещения рекламных конструкции, в том числе, по проверке правильности размещения рекламных конструкций в соответствии со схемой размещения рекламных конструкций.

Согласно чч. 10 и 21 ст. 19 Закона о рекламе установка рекламной конструкции без разрешения (самовольная установка) не допускается. В случае самовольной установки рекламной конструкции она подлежит демонтажу на основании предписания органа местного самоуправления городского округа, на территориях которых установлена рекламная конструкция, в течение месяца со дня его выдачи.

Однако, само по себе наличие у Администрации полномочий на выдачу таких предписаний не освобождает ее должностных лиц от соблюдения установленных законом процедур принятия соответствующих ненормативных правовых актов.

В силу п. 5 ч. 1 ст. 8.3 Закона № 294-ФЗ наблюдение за соблюдением обязательных требований при распространении рекламы относится к мероприятиям по контролю, при проведении которых не требуется взаимодействие органа муниципального контроля с юридическими лицами.

Вместе с тем, в соответствии с ч. 2 этой же статьи, мероприятия по контролю без взаимодействия с юридическими лицами проводятся уполномоченными должностными лицами органа муниципального контроля в пределах своей компетенции на основании заданий на проведение таких мероприятий, утверждаемых руководителем или заместителем руководителя органа муниципального контроля.

Невыполнение указанной обязанности, в том числе, в связи с отсутствием нормативного правового акта органа местного самоуправления, регламентирующего в соответствии с ч. 4 ст. 8.3 Закона № 294-ФЗ порядок оформления и содержание заданий на проведение мероприятий по наблюдению за соблюдением обязательных требований при распространении рекламы без взаимодействия с юридическими лицами и порядка оформления должностными лицами органа муниципального контроля результатов указанных мероприятий, послужило причиной отсутствия зафиксированного надлежащим образом самого факта эксплуатации спорной конструкции, а также характера размещавшейся на ней до выдачи оспариваемого предписания информации в целях его оценки.

Судебной коллегией отмечается противоречивая позиция обеих сторон относительно содержания указанной информации.

При этом обстоятельства, установленные решением Арбитражного суда Республики Карелия от 27 октября 2020 г. по делу № А26-8556/2020, которым Учреждение было привлечено к ответственности за совершение правонарушения, предусмотренного ст. 14.37 КоАП РФ в связи с эксплуатацией спорной конструкции, имели место 26 августа 2020 г., то есть значительно позднее выдачи оспариваемого предписания.

В этой связи, с учетом разъяснений, содержащихся в абзаце втором п. 61 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 г. № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации», факты, установленные упомянутым решением и их квалификация судом, не свидетельствует о законности оспариваемого предписания, поскольку они не являлись предметом рассмотрения при его вынесении.

Источник иных представленных доказательств административным ответчиком не раскрыт, притом что имеющиеся в деле скриншоты позволяют прийти к выводу, что зафиксированная на них информация получена в результате мониторинга открытых источников информации в октябре 2020 г., то есть также значительно позднее принятия оспариваемого предписания.

Сам по себе факт обращения Учреждения в октябре 2020 г. по вопросу о возможности размещения спорной конструкции в качестве рекламной не свидетельствует о том, что она использовалась в качестве таковой до выдачи оспариваемого предписания.

Из ч. 5 ст. 8.3 Закона № 294-ФЗ следует, что в случае выявления при проведении мероприятий по контролю, указанных в части первой настоящей статьи, нарушений обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа муниципального контроля принимают в пределах своей компетенции меры по пресечению таких нарушений, а также направляют в письменной форме руководителю или заместителю руководителя органа муниципального контроля мотивированное представление с информацией о выявленных нарушениях для принятия при необходимости решения о назначении внеплановой проверки юридического лица по основаниям, указанным в п. 2 ч. 2 ст. 10 настоящего Федерального закона.

Следовательно, проведение мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, в ходе которых может быть произведен осмотр (обследование) территории уполномоченными органами, осуществляется в одностороннем порядке, а результаты данного мероприятия могут являться основанием для назначения внеплановой проверки, которая подлежит проведению в соответствии с требованиями Закона № 294-ФЗ, регулирующего вопросы проведения внеплановых проверок.

Из ч. 1 ст. 17 Закона № 294-ФЗ следует, что по общему правилу выдача предписаний об устранении выявленных нарушений осуществляется только по результатам проведения проверок, в связи с чем невыполнение обязанности по ее проведению является основанием для признания незаконным предписания, выданного вне процедуры проведения обязательной проверки (применительно к правовой позиции, содержащейся в п. 8 раздела V Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 2 (2015), утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 26 июня 2015 г.).

Действительно, правоприменительная практика (п. 46 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 3 (2019), утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 27 ноября 2019 г., определение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 7 декабря 2020 г. № 302-ЭС20-10769 по делу № А58-9165/2019) допускает выдачу предписания вне процедуры проведения проверки, но только в том случае, если это связано с реализацией публично-значимой цели защиты жизни и здоровья граждан, предотвращения причинения вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, музейным предметам и музейным коллекциям, включенным в состав Музейного фонда Российской Федерации, особо ценным, в том числе уникальным, документам Архивного фонда Российской Федерации, документам, имеющим особое историческое, научное, культурное значение и входящим в состав национального библиотечного фонда, безопасности государства, имущества физических и юридических лиц, угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Вместе с тем, указанные обстоятельства по делу не установлены.

Таким образом, в целях выдачи предусмотренного ч. 10 ст. 19 Закона о рекламе оспариваемого предписания о демонтаже спорной конструкции Администрация должна была соблюсти установленную Законом № 294-ФЗ процедуру проведения проверки (этот же вывод вытекает из определений Верховного Суда Российской Федерации от 26 августа 2019 г. № 303-ЭС19-10116, от 26 октября 2020 г. № 304-ЭС20-15994, от 2 ноября 2020 г. № 304-ЭС20-16056, от 3 ноября 2020 г. № 304-ЭС20-16299 и др.).

Поскольку по настоящему делу доказательств соблюдения указанной процедуры не представлено, судебная коллегия находит обоснованным вывод суда первой инстанции о нарушении порядка принятия оспариваемого предписания, что в силу пп. «б» п. 3 ч. 9 ст. 226 КАС РФ свидетельствует о его незаконности.

При этом с учетом спора относительно содержания информации, размещавшейся на момент вынесения предписания, судебная коллегия воздерживается от выводов о возможности ее отнесения к рекламе.

По изложенным мотивам судебная коллегия не находит предусмотренных ст. 310 КАС РФ оснований для отмены в апелляционном порядке правильного по существу решения суда первой инстанции.

Руководствуясь ст.ст. 309, 311 КАС РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Петрозаводского городского суда Республики Карелия от 9 ноября 2020 г. по настоящему делу оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Апелляционное определение вступает в законную силу со дня его принятия.

Вступившие в законную силу судебные акты могут быть обжалованы в кассационном порядке в течение шести месяцев со дня их вступления в законную силу.

Кассационные жалоба, представление подаются в Третий кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции, принявший решение.

Председательствующий

Судьи