Дело № а-74/2015, апелляция

№12-74/2015

РЕШЕНИЕ

11 февраля 2015 года г.Стерлитамак

Судья Стерлитамакского городского суда Республики Башкортостан Салихова Э.М. (<адрес> рассмотрев в судебном заседании жалобу заместителя главы администрации городского округа <адрес> ФИО1 на постановление заместителя руководителя Управления Федеральной Антимонопольной службы по <адрес> ФИО3 от ДД.ММ.ГГГГ о привлечении к административной ответственности за совершение правонарушения, предусмотренного ч.1 ст.14.9 КоАП РФ,

У С Т А Н О В И Л :

Постановлением № заместителя руководителя Управления Федеральной Антимонопольной службы по <адрес> ФИО3 от ДД.ММ.ГГГГ. заместитель главы администрации городского округа <адрес> ФИО1 привлечен к административной ответственности по ч.1 ст.14.9 КоАП РФ за нарушение ч.ч. 1, 3 ст.15 ФЗ от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" в части передачи функций местного органа самоуправления и бездействия по неоказанию таких услуг Администрацией или ее структурными подразделениями, а также предоставлении подобными действиями преимущества МБУ «<данные изъяты>» <адрес> на рынке организации похорон и предоставлению связанных с ними услуг по сравнению с иными хозяйствующими субъектами, что привело или могло привести к ограничению конкуренции, и ущемлению интересов неопределенного круга лиц.

ФИО1, не согласившись с указанным постановлением, подал жалобу, считает постановление незаконным, необоснованным и подлежащим отмене по тем основаниям, что не является субъектом вменяемого правонарушения, нарушена процедура привлечении к ответственности, дело рассмотрено без его участия.

ФИО1 на судебное заседание не явился, извещен надлежащим образом, что подтверждается уведомлением о вручении извещения, суд на основании стю.25.1 КоАП РФ считает возможным рассмотреть жалобу без участия ФИО1

Представитель ФИО1 по доверенности ФИО2 доводы жалобы поддержала.

Представитель Управления Федеральной антимонопольной службы на рассмотрение жалобы не явился, представил отзыв на жалобу ФИО1, возражает в удовлторении жалобы.

Суд, выслушав участников процесса и изучив представленные материалы считает жалобу ФИО1 подлежащей отклонению, постановление № заместителя руководителя Управления Федеральной Антимонопольной службы по <адрес> ФИО3 от ДД.ММ.ГГГГ оставлению без изменения по следующим основаниям.

Частью 1 ст.14.9 предусмотрена административная ответственность за действия (бездействие) должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных лиц органов или организаций, государственных внебюджетных фондов, а также организаций, участвующих в предоставлении государственных или муниципальных услуг, которые недопустимы в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации и приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, а равно к ограничению свободного перемещения товаров (работ, услуг), свободы экономической деятельности, за исключением случаев, предусмотренных частью 3 статьи 14.32 настоящего Кодекса.

Согласно ст.2.4 КоАП РФ административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей.

В соответствии с п.23 ч.1 ст.16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения отнесены к вопросам местного значения городского округа.

Пунктами 1 и 4 ст.18 Федеральный закон от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" установлено, что общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления, данные органы также определяют порядок деятельности общественных кладбищ.

Согласно п.2 ст.25 Федеральный закон от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. При этом погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.

Таким образом, органы местного самоуправления в рамках своих полномочий вправе создавать специализированные службы по вопросам похоронного дела.

Из материалов дела следует, что Администрацией городского округа <адрес> создано муниципальное бюджетное учреждение «<данные изъяты>» городского округа <адрес>, являющееся специализированной службой по вопросам похоронного дела.

В соответствии с п.2.3 Устава основной целью деятельности МБУ «<данные изъяты>» является организация похорон и предоставление связанных с ними услуг и содержание мест погребения.

Согласно муниципальному заданию МБУ «<данные изъяты>» на ДД.ММ.ГГГГ данное учреждение осуществляет:

1) оказание гарантированного перечня услуг по погребению, куда входят следующие услуги, оказываемые на безвозмездной основе:

- оформление документов, необходимых для погребения (оформление заявления на погребение согласно гарантийному перечню услуг производится специализированной службой при наличии у лица, осуществляющего погребение документа, удостоверяющего личность, гарантийного письма и доверенности, если обязанность по организации похорон возложена на юридическое лицо);

- предоставление и доставка гроба и других предметов;

- перевозка тела (останков) на кладбище;

- погребение (рытье могилы, зачистка)

2) содержание и благоустройство кладбищ <адрес>, куда входят:

- выполнение работ по содержанию кладбищ <адрес>;

- ликвидация несанкционированных мест складирования мусора на территории кладбищ.

В соответствии с п.1.4 Устава МБУ «<данные изъяты>» является некоммерческой организацией, созданной для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий городского округа <адрес> в сфере организации похорон и предоставление связанных с ними услуг и содержание мест погребения.

Предметом деятельности МУП «<данные изъяты>» является:

- оказание гарантированного перечня услуг по погребению на безвозмездной основе;

- предоставление услуг сверх гарантированного перечня на платной основе (п.2.2 Устава).

Таким образом, МБУ «<данные изъяты>» помимо оказания гарантированного перечня услуг по погребению, осуществляет также коммерческую деятельность с целью получения прибыли, в части предоставления услуг, связанных с обслуживанием похорон, сверх гарантированного перечня.

В соответствии со статьей 120 Гражданского кодекса Российской Федерации учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера.

Некоммерческие организации могут осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям (пункт 3 статьи 50 ГК РФ).

В соответствии с пунктом 1 статьи 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 №7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (далее Федеральный закон № 7-ФЗ) бюджетным учреждением признается некоммерческая организация, созданная, в том числе, муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий соответственно органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.

В соответствии с пунктом 3 статьи 9.2 Федерального закона № 7-ФЗ муниципальные задания для бюджетного учреждения в соответствии с предусмотренными его учредительными документами основными видами деятельности формирует и утверждает соответствующий орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя.

Согласно пункту 4 названной статьи бюджетное учреждение вправе сверх установленного государственного (муниципального) задания, а также в случаях, определенных федеральными законами, в пределах установленного государственного (муниципального) задания выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основным видам деятельности, предусмотренным его учредительным документом, в сферах, указанных в пункте 1 настоящей статьи, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании одних и тех же услуг условиях.

Как указано в ст.4 ФЗ от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", под хозяйствующим субъектом понимается индивидуальный предприниматель, коммерческая организация, а также некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход.

По смыслу приведенной нормы некоммерческие организации, включая бюджетные учреждения, осуществляющие приносящую доход деятельность, признаются хозяйствующими субъектами независимо от того на какие цели направляются полученные денежные средства.

Учитывая изложенное, МБУ «<данные изъяты>» является хозяйствующим субъектов в понятии, установленном ст.4 ФЗ от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" и осуществляет свою деятельность на рынке организации похорон и оказания связанных с ними услуг, на территории городского округа <адрес>

Системный анализ норм Федерального закона Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" свидетельствует о том, что, устанавливая гарантии, связанные с погребением умерших, в частности, возлагая обязанность по осуществлению погребения умерших на специализированные службы, Федеральный закон Федеральный закон от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" не исключает возможности выполнения данной деятельности другими коммерческими организациями.

Так, согласно ст.9 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" стоимость услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, возмещается специализированной службе по вопросам похоронного дела в десятидневный срок. Вместе с тем, в силу статьи 10 указанного Федерального закона в случае, если погребение осуществлялось за счет средств супруга, близких родственников, иных родственников, законного представителя умершего или иного лица, взявшего на себя обязанность по погребению умершего, им выплачивается социальное пособие на погребение в размере, равном стоимости услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, указанному в п.1 ст.9 ФЗ от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле".

Таким образом, Федеральным законом от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" лицам, взявшим на себя обязанность по погребению умершего, предоставлено право выбора организации, осуществляющей услуги по погребению. Погребение умершего может осуществляться не только специализированными службами по вопросам похоронного дела, но и иными лицами, взявшими на себя обязанность осуществить погребение умершего, в том числе, хозяйствующими субъектами.

Федеральным законом от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" установлено, что общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления; порядок их деятельности определяется органами местного самоуправления.

В соответствии со статьей 18 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" общественные кладбища предназначены для погребения умерших с учетом их волеизъявления либо по решению специализированной службы по вопросам похоронного дела. Общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления.

На общественных кладбищах для погребения умершего предоставляется участок земли в соответствии с п.5 ст.16 настоящего Федерального закона.

Порядок деятельности общественных кладбищ определяется органами местного самоуправления.

Пунктом 4 ст.16 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" установлено, что предоставление земельного участка для размещения места погребения осуществляется органами местного самоуправления в соответствии с земельным законодательством, а также в соответствии с проектной документацией, утвержденной в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Согласно п.5 ст.16 Федерального закона Федеральный закон от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" размер земельного участка для кладбища определяется с учетом количества жителей конкретного города или иного поселения, но не может превышать сорока гектаров. Размер бесплатно предоставляемого участка земли на территориях других кладбищ (не относящихся к Федеральному военному мемориальному кладбищу) для погребения умершего устанавливается органом местного самоуправления таким образом, чтобы гарантировать погребение на этом же участке земли умершего супруга или близкого родственника.

Следовательно, к полномочиям органов местного самоуправления относится не только выделение земельного участка под кладбище, но также и отдельного участка на территории общественного кладбища. Органы местного самоуправления определяют и порядок деятельности общественных кладбищ.

С учетом положений Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" администрация городского округа осуществляет содержание мест захоронения на территории муниципального образования и организацию ритуальных услуг на подведомственной территории. При этом из положений ч.3 ст.17 и ч.1 ст.2 названного Федерального закона следует, что решение вопросов местного значения осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

Возможность передачи общественных кладбищ в ведение какого-либо хозяйствующего субъекта, в том числе и обладающего статусом специализированной службы, законом не предусмотрена.

Вместе с тем, из материалов дела следует, что выделение земельных участков для захоронения, ведение журнала регистрации захоронений осуществляется непосредственно МБУ «<данные изъяты>».

Таким образом, Администрация в нарушение вышеназванных норм передала распорядительные функции органа местного самоуправления по выделению земельных участков (мест) для захоронения, по ведению журнала регистрации захоронений МБУ «<данные изъяты>».

В статье 10 ГК РФ указано, что использование гражданских прав в целях ограничения конкуренции, а также злоупотребление доминирующим положением на рынке не допускается.

Статус бюджетного учреждения, созданного с целью организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения на территории муниципального образования, не может служить основанием предоставления хозяйствующему субъекту, имеющему такой статус, исключительного права на оказание всего комплекса ритуальных услуг, а также передачи указанному хозяйствующему субъекту полномочий органа местного самоуправления по выделению земельных участков для захоронения и ведению журнала регистрации захоронений.

Полномочия органов местного самоуправления по созданию муниципальных учреждений не предполагают передачу функций контрольно-распорядительного характера соответствующим хозяйствующим субъектам. Такая передача противоречит ч.3 ст.15 Федерального закона «О защите конкуренции».

В соответствии с п.17 ст.4 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции"признаками ограничения конкуренции являются в том числе, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке.

Поскольку деятельность по погребению умерших может осуществляться не только специализированной службой, но и иной коммерческой организацией, предоставление МБУ «<данные изъяты>» полномочий по выделению земельных участков для захоронения, ведению журнала регистрации захоронений фактически обеспечивает МБУ «<данные изъяты>» преимущественные условия деятельности и создает реальную угрозу ограничения конкуренции на рынке оказания ритуальных услуг (в том числе по причине того, что деятельность иных хозяйствующих субъектов на территории кладбищ ставится в зависимость от волеизъявления лица, состоящего с ними в конкурентных отношениях).

Наступление конкретных негативных последствий для состояния конкуренции на указанном рынке подтверждается поступившими в Управление заявлениями ООО «<данные изъяты>» и предпринимателя ФИО4

Как следует из письменного ответа Администрации (вх. От ДД.ММ.ГГГГ. №) на определение об истребовании дополнительных необходимых материалов по делу об административном правонарушении № от ДД.ММ.ГГГГ., вопросы организации предоставления населению ритуальных услуг и содержания мест захоронения курирует ФИО1, что подтверждается следующим.

Одной из основных задач заместителя главы администрации является организация предоставления населению ритуальных услуг и содержание мест захоронения (пункт 2.7 должностной инструкции, утвержденной распоряжением главы администрации № от ДД.ММ.ГГГГ.).

Согласно п.3.3 должностной инструкции, утвержденной распоряжением главы администрации № от ДД.ММ.ГГГГ., заместитель главы администрации организует контроль за содержанием в надлежащем состоянии кладбищ и иных мест погребения.

Согласно п.6 вышеуказанной должностной инструкции, заместитель главы Администрации несет персональную ответственность за выполнение задач и обязанностей, предусмотренных данной должностной инструкцией, а также за выполнение задач, возложенных на руководимые структурные подразделения, организует и контролирует их деятельность.

Согласно Положению о МКУ «<данные изъяты>», утв. решением Совета от ДД.ММ.ГГГГ № МКУ «<данные изъяты>» является структурным подразделением Администрации с правом юридического лица, подотчетен главе администрации и заместителю главы администрации по вопросам строительства и городского хозяйства.

В соответствии с п.3.11 Положения МКУ «<данные изъяты>» организует работы по содержанию в надлежащем состоянии кладбищ и иных мест захоронения.

Однако как следует из решения УФАС по <адрес> от ДД.ММ.ГГГГ. выделение земельных участков для захоронения, ведение журнала регистраций захоронений осуществляется непосредственно МБУ «<данные изъяты>» <адрес>.

Решение УФАС по <адрес> от ДД.ММ.ГГГГ. решением Арбитражного суда <адрес> от ДД.ММ.ГГГГ., постановлением Восемнадцатого Арбитражного апелляционного суда от ДД.ММ.ГГГГ., постановлением Арбитражного суда <адрес> от ДД.ММ.ГГГГ оставлено без изменения.

У должностного лица, у ФИО1 имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты меры по их соблюдению.

Таким образом, довод жалобы о том, что ФИО1 не является субъектом вменяемого ему административного правонарушения, не состоятелен.

Довод жалобы о нарушении процедуры рассмотрения дела, в части рассмотрения дела в отсутствие ФИО1, также не состоятелен.

Материалами дела подтверждается, что Управлением Федеральной антимонопольной службы были предприняты все меры о надлежащем уведомлении ФИО1, посредством направления телеграммы, определений о продлении, об отложении. Рассмотрение дела № неоднократно откладывалось по ходатайству ФИО1

Определением УФАС по <адрес> от ДД.ММ.ГГГГ рассмотрение дела назначено ДД.ММ.ГГГГ.

ДД.ММ.ГГГГ в УФАС поступило ходатайство ФИО1 об отложении рассмотрении дела в связи с временной нетрудоспособностью. Доказательств уважительности неявки в административный орган не представлено.

Определением УФАС по <адрес> от ДД.ММ.ГГГГ. ходатайство ФИО1 удовлетворено, рассмотрение дела отложено на ДД.ММ.ГГГГ.

О времени и месте рассмотрения дела ФИО1 уведомлен надлежащим образом ДД.ММ.ГГГГ., что подтверждается уведомлением о вручении заказного письма по месту работы: <адрес>. Извещение, направленное по адресу места проживания ФИО1, возвращено в административный орган в связи с истечением срока хранения.

С учетом положений ст.25.1 КоАП РФ привлекаемое лицо считается уведомленным надлежащим образом.

На рассмотрение дела ДД.ММ.ГГГГ. ФИО1 не явился, представителя с доверенностью не направил. Повторно заявил ходатайство об отложении рассмотрения дела в связи с болезненным состоянием, представил лист нетрудоспособности об амбулаторном лечении у терапевта.

УФАС по <адрес> ДД.ММ.ГГГГ вынесено определение об отказе в удовлетворении ходатайства. Дело рассмотрено без участия ФИО1

Статья 25.1 КоАП РФ не обязывает административный орган безусловно удовлетворять ходатайство об отложении рассмотрения дела, отложение возможно исходя из совокупности представленных доказательств, подтверждающих уважительность неявки, препятствующих рассмотрению дела.

ФИО1 не представлено доказательств, что он находится в таком болезненном состоянии, что не может присутствовать при рассмотрении дела. Кроме того, о возбуждении в отношении дела об административном правонарушении ФИО1 было известно. Соответственно, на рассмотрении дела мог направить защитника с доверенностью. О правах, перечисленных в ст.25.1 КоАП РФ, в том числе пользоваться помощью защитника, ФИО1 был известно, т.к. права подробно разъяснены в определении от ДД.ММ.ГГГГ., копия определения вручена ДД.ММ.ГГГГ. по месту работы, что подтверждается уведомлением о вручении заказанного письма.

Вина ФИО1 в совершении административного правонарушения предусмотренного ч.1 ст.14.9 КоАП РФ установлена. Протокол составлен в соответствии с административным законодательством РФ, каких-либо нарушений влекущих за собой отмену постановления заместителя руководителя Управления Федеральной Антимонопольной службы по РБ ФИО3 от ДД.ММ.ГГГГ., не усматривается.

Наказание, назначенное ФИО1, смягчению не подлежит, соответствует характеру совершенного правонарушения, всех обстоятельств дела, назначено в пределах санкции ч.1 ст. 14.9 КоАП РФ.

Учитывая изложенное, оснований для отмены постановления, в том числе по доводам жалобы, не имеется.

Руководствуясь ст. 30.6, 30.7 КоАП РФ

РЕШИЛ:

Постановление № заместителя руководителя Управления Федеральной Антимонопольной службы по <адрес> ФИО3 от ДД.ММ.ГГГГ о привлечении заместителя главы администрации городского округа <адрес> ФИО1 к административной ответственности за совершение правонарушения, предусмотренного ч.1 ст.14.9 КоАП РФ оставить без изменения, жалобу ФИО1 – без удовлетворения.

Решение суда может быть обжаловано в Верховный суд Республики Башкортостан в течение 10 суток путем подачи жалобы через Стерлитамакский городской суд.

Судья: подпись Салихова Э.М.

Копия верна: судья: Салихова Э.М.